• d'abord, rapportée à l'ensemble des effluents et déchets épandus en agriculture, représente une part très faible ;
• ensuite, s'agissant des apports en métaux lourds, micropolluants organiques et agents pathogènes dans les sols et les plantes, représente une source variable mais toujours faible parmi d'autres vecteurs (effluents d'élevage, retombées atmosphériques, produits phytosanitaires, engrais) ;
• enfin, n'est à l'origine d'aucun accident sanitaire recensé, dès lors que des conditions minimales de bonnes pratiques (je ne parle même pas de réglementation) ont été respectées. On pourrait aussi poser la question un peu différemment :
• pourquoi l'Etat se préoccupe-t-il autant d'une question qui concerne au premier chef les producteurs de boues urbaines que sont les collectivités locales et les traiteurs d'eau ?
• ou pourquoi est-il fait aussi peu de cas des résultats de recherche que l'on a accumulés depuis plus de 30 ans autour des boues et de leur utilisation en agriculture ?

Pour tenter de répondre à ces questions, je m'appuierai sur les résultats d'une étude de sociologie entamée il y a 2 ans, soutenue par le CNRS, les Agences de l'Eau, l'Ademe, le Ministère de l'Environnement, la Générale des Eaux, la Lyonnaise des Eaux, Sede et Agro-Développement, et qui a comporté à la fois un volet national autour du Comité national boues et un volet local comprenant l'étude de 12 départements. Au total, nous avons rencontré plus de 600 personnes relevant d'une quinzaine de catégories d'acteurs, qui vont des services de l'Etat aux agriculteurs et aux riverains en passant par les représentants du monde agricole, les élus ou encore le monde associatif.

Une partie des réponses aux questions initiales que j'ai soulevées se trouve précisément dans le nombre considérable de personnes, structures et institutions qui se sentent concernées aujourd'hui par l'épandage.

A l'origine, il s'agissait pourtant d'une pratique confidentielle, concernant d'un côté l'exploitant de la station d'épuration producteur de boues, de l'autre côté l'agriculteur mettant à disposition ses terres pour y recevoir des boues. Cette filière épandage s'est progressivement organisée et mise au point de manière pragmatique, sous l'impulsion des Agences de l'Eau puis de l'Ademe et de l'APCA avec la mise en place de missions de valorisation agricole des déchets, puis avec la création de bureaux d'étude spécialisés dans l'épandage. Elle a pendant longtemps conservé une importante dimension locale, fondée à la fois sur une interconnaissance entre les participants, dont le nombre demeurait relativement restreint, et la conviction partagée d'un intérêt économique et agronomique à cette pratique.

A partir des années 1990, le nombre des personnes, structures et institutions qui se sentent habilitées à prendre position au sujet de l'épandage, ou qui peuvent se sentir habilitées, ne cesse d'augmenter. Concrètement, cela signifie qu'aujourd'hui, dans la décision de l'exploitant de la station d'épuration d'épandre ses boues ou bien d'adopter une autre filière d'élimination, comme dans la décision de l'agriculteur d'accepter ou non des boues sur ses terres, ils ne peuvent plus se fonder uniquement sur l'intérêt agronomique ou économique de cette pratique, mais ils doivent aussi intégrer un nombre élevé de prises de positions ou de réactions possibles suscitées par l'épandage. En outre, ces réactions émanent bien souvent d'acteurs qu'ils ne côtoient pas régulièrement, autrement dit avec lesquels les rapports d'interconnaissance sont faibles, voire inexistants. Et pourtant, il leur faut tenir compte de ces réactions pour prendre des décisions relevant jusqu'ici de leur seule sphère professionnelle.

Comment en est-on arrivé là, i.e. à cet élargissement à toute une série d'autres acteurs ? La décennie 1990 voit la conjonction de 4 phénomènes qui contribuent à un durcissement autour des boues :

• une production croissante de boues, liées notamment à l'entrée en vigueur d'une nouvelle réglementation qui impose des conditions plus sévères de traitement des eaux usées, liées aussi à une amélioration des techniques de traitement ainsi qu'à un parc de STEP et un niveau de raccordement qui se développent ; il en résulte une augmentation des quantités de boues produites, donc épandables, sans que les STEP ni les prestataires de service n'aient toujours les moyens de travailler dans de bonnes conditions (notamment en l'absence de stockage permettant d'entreposer les boues en dehors des périodes où leur épandage est admis) : d'où une multiplication des épandages réalisées dans de mauvaises conditions et qui sont à l'origine de mauvaises expériences de la part des agriculteurs et des riverains ; on assiste ainsi durant la décennie 1990 à une multiplication des mobilisations locales, qui ont essentiellement pour origine des nuisances olfactives ;
• une dénonciation politique de l'agriculteur-pollueur, suivie d'une série de mesures réglementaires visant à modifier les pratiques agricoles jugées polluantes, qui pousse certains agriculteurs à refuser de prendre des boues dès l'instant où on les accuse de polluer, tandis que les représentants agricoles entendent mettre en avant le service rendu à la société par l'agriculteur qui épand des boues pour obtenir des mesures plus favorables sur d'autres sujets ;
• des conflits locaux autour d'importations de boues allemandes, attribuées à une réglementation autour des boues qui est alors moins sévère en France qu'en Allemagne ;
• des prises de position d'IAA et de céréaliers rencontrant des difficultés dans des marchés à l'exportation auprès d'acheteurs qui interdisent ou restreignent l'usage de boues.

Ces éléments, et quelques autres, incitent le ministère de l'environnement à entamer la rédaction d'un décret et d'un arrêté à partir de 1996, sous la pression de la Commission Européenne qui exige une véritable transposition de sa directive de 1986. Ces textes, qui sont publiés fin 1997-début 1998, s'appuient sur les résultats de recherche accumulés depuis 30 ans, l'expérience des épandages réalisés depuis plus d'une vingtaine d'années dans les départements et les recommandations du Conseil Supérieur d'Hygiène Publique de France. Ils visent à clarifier le statut des boues, à définir très précisément les conditions de leur épandage, à apporter toutes les garanties sanitaires et environnementales autour de leur utilisation en agriculture, et plus généralement à pérenniser et à professionnaliser cette filière. Or, la contestation dont font l'objet ces textes dès leur publication montre que ces objectifs ne sont pas atteints : comment expliquer que ce soit précisément à la publication de textes censés apporter toutes les garanties que débute une controverse autour de la pratique de l'épandage ?

Pour répondre à cette question, il faut se rappeler qu'entre temps, deux événements sont intervenus, qui ont contribué à altérer profondément la conception de l'épandage des boues :

• d'une part, la crise de la vache folle en 1996, cristallise l'idée d'un risque sanitaire lié à l'introduction dans la chaîne alimentaire d'éléments exogènes (donc potentiellement dangereux) ; en outre, cette introduction se justifierait essentiellement pour des motifs financiers, donc peu légitimes ; de cette crise date en France une sensibilité à la question de la sécurité alimentaire et son inscription sur l'agenda public ;
• d'autre part, la controverse autour des OGM à partir de la fin 1997, contribue à la fois à entretenir la confusion entre risque sanitaire et risque environnemental, et permet à l'agriculture de se poser, non plus en responsable d'une pollution ou d'une intoxication, mais en victime des fabricants de semences, et plus généralement en victime des fournisseurs et des donneurs d'ordre.

Dès 1997-1998, un parallèle est établi entre les boues et les farines animales, avec pour conséquence en 1999 la confusion autour de l'utilisation de boues dans la production de ces farines. Bien qu'il s'agisse de boues de station d'équarrissage, l'amalgame est fait avec les boues urbaines.

L'ensemble de ces éléments concourt par conséquent à ce que :

• désormais, beaucoup de gens s'intéressent à l'épandage et sont susceptibles de prendre position autour de cette pratique, d'avoir une opinion dessus, de s'y intéresser ;
• l'agriculteur se pose en victime des produits d'origine extérieure à son exploitation, qui lui seraient imposés et dont ensuite on lui reprocherait l'utilisation ;
• l'épandage des boues devient un enjeu de négociation, tant autour du statut du fermage qu'autour des mesures environnementales qui pèsent sur les agriculteurs ;
• d'une question environnementale, l'épandage des boues d'épuration en agriculture est devenue simultanément une question sanitaire ;
• avec pour conséquence d'éveiller encore plus les soupçons des différents acteurs de la filière agro-alimentaire, au premier rang desquels les distributeurs qui, échaudés par la crise de la vache folle et ses conséquences économiques, prennent prudemment des mesures restrictives ou d'interdiction - comme ils l'ont fait pour les OGM.

On voit ainsi très bien que la controverse autour des boues ne trouve pas son origine dans une seule source d'explication, mais relève au contraire d'une pluralité de problèmes qui n'entretiennent entre eux que des liens ténus. Leur seul point commun est de toujours faire référence aux boues d'épuration.

Mais alors, c'est qu'elles doivent poser un problème. Pourtant, il apparaît que c'est surtout la multiplication des prises de position contre l'épandage qui alimente l'idée que les boues posent un problème et que dans ces conditions, il est plus prudent de refuser les boues plutôt que de s'engager en faveur de leur utilisation en agriculture. Bon nombre de prises de position, articles de presse, rapports de commissions parlementaires, cahiers des charges, ne s'appuient sur aucune donnée existante au sujet des boues et des risques que représenterait leur épandage, pour ne relayer qu'un message alarmiste ou qui insiste sur les lacunes dans les connaissances. Il n'est jamais fait mention des travaux de recherche réalisés depuis plus de vingt ans, ni et c'est plus intéressant encore, des travaux et négociations engagées depuis février 1998 dans le cadre du comité national sur l'épandage des boues. Autrement dit, la controverse se développe très largement de manière indépendante des lieux où se déroulent des échanges politiques, techniques ou scientifiques, et suivant une toute autre logique qui est celle de l'évitement d'une nouvelle crise sanitaire dont on pense qu'avec les boues, tous les éléments sont réunis.

Cette situation a deux effets pervers : tout le monde en appelle à l'Etat ; on oublie souvent de se poser la question des alternatives à l'épandage (i.e. que fait-on des boues si on ne peut pas les épandre ?).

Premier effet pervers : tous les acteurs se tournent vers l'Etat pour qu'il durcisse la réglementation, assure son application, apporte des garanties, s'engage à promouvoir cette filière, prenne la responsabilité d'un éventuel risque de développement. Or :

• la réglementation existante est déjà contraignante ; la durcir ou la compléter par des mesures contraignantes supplémentaires n'aurait pas d'autre effet que de rendre cette filière impraticable ;
• les distributeurs et les IAA attendent de l'Etat deux choses : 1) qu'il garantisse le respect de la réglementation ; or, les moyens de police dont dispose l'Etat pour faire respecter la réglementation environnementale sont notoirement insuffisants ; 2) qu'il jugule toute nouvelle crise dans le domaine alimentaire ; or, l'Etat est actuellement incapable d'intervenir rapidement pour couper court à une crise, en raison des lourdeurs des processus de décision interministériels qui seraient alors obligatoirement mis en branle ;
• l'élimination des boues relève notamment des collectivités locales ; celles-ci hésitent à s'engager et à investir dans une filière dont elles ne sont pas certaines qu'elle soit pérenne ; cette pérennité pourrait découler d'un accord national ; mais les représentants nationaux des collectivités locales se montrent réticents à signer un accord qui restreindrait les marges de manœuvre des collectivités, de la même manière qu'ils s'étaient opposés en 1996-1997 à un durcissement de la réglementation en raison des efforts qui étaient alors demandés aux collectivités locales en matière d'assainissement ;
• en mettant l'accent sur la réglementation et la protection de l'outil de travail de l'agriculteur qu'est le sol, les négociations nationales ont négligé tout le volet alimentaire ; cette tendance résulte autant de la stratégie employée par les représentants du monde agricole qui ont su inscrire leurs revendications sur l'agenda national, que par la faible, représentativité des représentants des IAA et distributeurs dont les membres demeurent libres de leurs engagements dans des secteurs d'activité hautement concurrentiels.

Deuxième effet pervers : la question des alternatives à l'épandage est rarement intégrée par ceux qui prennent des positions hostiles aux boues ou qui proposent des mesures restrictives, tout simplement parce qu'elle ne les concerne pas directement ; il convient pourtant de se la poser, tout en distinguant l'Etat des communes :

• l'Etat bénéficie d'une vision globale des filières ; confronté aux quantités croissantes de boues produites et au problème que pose leur élimination, il est en mesure de prendre position en faveur de l'épandage en raison de son intérêt économique, environnemental et agronomique, ainsi que du coût de reconversion considérable que constituerait la sortie totale de la filière épandage ;
• les collectivités territoriales productrices de boues ne disposent pas des mêmes marges de manœuvre : elles sont contraintes par les investissements déjà réalisés en matière d'assainissement et d'évacuation des boues, qui limitent le choix des filières envisageables, ainsi que par le prix de l'eau ; dès lors, la question du devenir des boues si la voie de l'épandage se termine se pose de manière plus aiguë pour elles encore que pour l'Etat.

Ces deux effets pervers ont pour conséquence que dans les négociations engagées au plan national depuis 1998 :

• premièrement, sont agglomérés tout un ensemble d'éléments disparates en un problème unique, celui de l'épandage agricole des boues ; or, il n'y a pas un mais une diversité de problèmes autour de cette pratique, qui appelle une diversité de réponses ;
• deuxièmement, ne sont résolus ni les sources de blocage locales, ni les sources de blocage au sein de la filière agro-alimentaire ; en d'autres termes, si un accord national et un engagement de l'Etat en faveur de l'épandage sont indispensables pour assainir le climat d'incertitude autour des boues, ils ne répondront pas à toutes les questions que soulève cette pratique ; il convient d'envisager des actions locales pour engager une concertation qui débouche sur le choix d'une filière d'élimination durable ; il convient par ailleurs d'entreprendre des actions en direction de la distribution et des IAA pour leur apporter des garanties quant à l'application de la réglementation et l'innocuité des boues.

Revenons enfin sur la question du risque. Parmi toutes les personnes, structures et institutions que nous avons rencontrés, la perception d'un risque sanitaire ou environnemental n'est jamais à l'origine d'une prise de position hostile à l'épandage. Si le risque est évoqué, c'est dans un second temps pour argumenter une position de refus qui repose sur d'autres motifs, et pour renvoyer vers l'Etat la charge de garantir que cette pratique ne présente aucun risque : autrement dit, on demande à l'Etat de garantir le risque zéro ; faute de quoi, on se réserve le droit d'être opposé à l'épandage. En outre, la multiplication des prises de position, articles, rapports, cahiers des charges, alimente l'idée qu'il y a un risque et que les connaissances sont lacunaires. Enfin, dans le contexte actuel de sensibilité aux risques sanitaires, les messages délivrés par des experts ou autorités publiques sont régulièrement mis en doute.

Dans cette affaire, le risque est en réalité d'une autre nature :

• risque politique : c'est le risque pour un élu local ou un service de l'Etat qui s'engage dans la voie de l'épandage agricole (soit en tant que producteur de boues, soit en tant que service instructeur d'un plan d'épandage) de voir sa responsabilité mise en cause ; non pas tant sa responsabilité a posteriori suite à un éventuel accident, mais une responsabilité a priori pour avoir imprudemment encouragé une pratique considérée comme dangereuse ; autrement dit, le risque de se voir reprocher de ne pas avoir tenu compte des expériences récentes (sang contaminé) et de reproduire un style de décision qui a déjà conduit à des catastrophes ;
• risque économique : c'est le risque pour tout acteur de la filière agro-alimentaire de subir les conséquences d'une crise de type vache folle entraînant un mouvement de retrait des consommateurs, même en l'absence de tout cas concret d'accident ou de mise en évidence d'un risque sérieux ; c'est par extension le risque de ne pouvoir vendre ses produits à un acheteur qui interdit l'épandage parce qu'il anticipe une telle crise et ses conséquences ;
• risque social : c'est le risque qu'encourt tout agriculteur qui épand des boues sur ses champs de susciter une réaction au sein de son environnement qui contribuerait à le marginaliser, à le déstabiliser dans son rôle social, dans un contexte où les agriculteurs sont régulièrement mis en cause pour leurs pratiques et sont sous étroite surveillance dans la gestion des sols et de l'eau ; plus largement, c'est le risque pour l'agriculture de voir son image associée à l'utilisation d'un déchet, pour des motifs financiers.

Ces trois risques incitent de nombreux acteurs, au nom du principe de précaution dont on voit bien qu'il recouvre des significations très différentes, à refuser ou à restreindre la pratique de l'épandage.

Cerner les raisons de la controverse autour des boues, mais aussi trouver les voies d'une solution, suppose par conséquent de prendre en compte ces trois risques. Leur gestion ne relève pas uniquement d'une action de l'Etat, ni même des acteurs publics stricto sensu. Elle suppose avant tout de dissocier les différentes facettes de ce problème afin d'engager des démarches concertées avec les acteurs concernés.

Elle suppose enfin de se poser la question suivante : lorsque l'on parle de l'épandage des boues, de quoi parle-t-on en réalité ? Se poser cette question, c'est déjà engager une démarche de construction sociale de l'acceptabilité du risque qui dépasse très largement la question des seuls risques sanitaires ou environnementaux.

Prendre connaissance de la règlementation, textes officiels, sur le site waternunc.com, cliquez sur le lien.

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