Il n'y a pas de politique de l'eau possible sans une participation active de tous les acteurs de l'eau.

Différents partenaires parmi lesquels figurent principalement les agences de l'eau, les Conseils généraux et l'Etat par le biais du FNDAE interviennent auprès des collectivités locales, des industriels et des agriculteurs pour les aider à réaliser leurs investissements en matière d'équipement dans le domaine de l'eau et de l'assainissement.

Des procédures contractuelles multiples se sont développées, engageant les différentes parties prenantes, autour d’objectifs communs, et précisant les différentes modalités financières nécessaires à leur réalisation.

Les collectivités locales qui sont au coeur de ce dispositif, se doivent, en effet, dans le respect des directives européennes, de répondre aux exigences de leurs concitoyens sans grever trop lourdement le prix de l'eau.

Les communes et leurs groupements, en qualité de maîtres d'ouvrage sont tenues à des obligations de moyens mais également de résultat. Dans ces conditions, elles doivent pouvoir être assurées de la pérennité des engagements de tous les partenaires pour leur permettre de mener à bien leur programme d'actions.

1 - JUSTIFICATION ET MODALITES DES POLITIQUES CONTRACTUELLES POUR UNE MEILLEURE MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE DE L'EAU :

La formule contractuelle ne se développe pas seulement en France, mais au niveau européen

• Si la régie directe demeure encore, la formule majoritaire en Europe, dans de nombreux pays, elle doit se moderniser en s'inspirant des critères de comptabilité relevant du privé.
  A l'exception de l'Angleterre, où la privatisation est complète (contrat Etat - sociétés privées), tous les pays ont développé des formules mixtes très variées.

• A côté de ces contrats de délégation conclus entre les institutions territoriales et les sociétés privées, une autre forme de contractualisation émerge, il s'agit de celle passée avec les usagers, dont les exigences en qualité de clients du service se sont accrues ces dernières années, ainsi que leur degré d'implication.

• Un autre grand type de contrat concerne bien sûr la gestion de la ressource : rivières et nappes. Dans les tous les pays européens, la formule contractuelle se développe autour du principe de gestion intégrée de l'eau.

Le contrat, élément de clarification du rôle et de la responsabilité de l'élu :

La décentralisation, en procédant à un transfert des attributions de l'Etat aux collectivités locales, a considérablement accru les pouvoirs des élus mais aussi les responsabilités inhérentes à leurs fonctions, entraînant, notamment depuis quelques années, dans le domaine de l'eau en particulier, une mise en cause de leur responsabilité personnelle sur un fondement pénal.

• Le contrat est un acte de prévision, ce qui permet une meilleure "maîtrise du futur" ; en ce sens, il agit comme outil de communication de l'élu auprès des usagers et élément de protection auprès du juge.
  Le contrat permet, en effet :
  - d'identifier les acteurs,
  - de définir des objectifs à atteindre,
  - de déterminer les moyens à mettre en oeuvre par chacune des parties pour atteindre ces objectifs.

  L'organisation d'un partage contractuel permet à l'élu de limiter son action et de clarifier son rôle.
  Ayant une obligation d'information et de transparence auprès des usagers, l'organisation d'un programme permettant de maîtriser l'évolution du prix de l'eau et de mettre en oeuvre les progrès à effectuer et la diffusion de ces résultats obtenus aident l'élu à répondre à leurs attentes.

  L'élu, en cas de mise en cause de sa responsabilité, peut trouver, dans le partage de responsabilité organisé par le contrat, le moyen de prouver qu'il a accompli toutes les diligences que l'on attendait de lui et que les fautes alléguées ne découlent pas, en réalité, de son propre fait.

• La clarification du rôle et de la responsabilité de l'élu ne naît du contrat que s'il est revêtu de force obligatoire.

  L'élu doit veiller tout particulièrement à ce que le contrat:
  - détermine les obligations de chaque partie de façon précise,
  - organise, le cas échéant, le financement des projets à réaliser,
  - impose des délais dans lesquels les obligations de chaque partie devront être exécutées,
  - soit assorti de sanctions en cas de méconnaissance par l'un ou l'autre des parties de ses obligations.

  L'élu doit s'assurer que chaque partie remplit correctement ses obligations, ce qui nécessite de sa part un contrôle permanent et approfondi de l'exécution complète du contrat.
  En cas d'inexécution de la part d'une, partie, l'élu ne doit ainsi pas hésiter à recourir à une exécution forcée du contrat.
  Le recours au contrat doit donc être le fruit d'une mûre réflexion préalable, permettant àl'élu de déterminer qui, de l'acte unilatéral ou du contrat, rend son action la plus efficace.

La délégation de service public, un moyen de contractualisation permettant de répondre aux besoins des collectivités locales en charge de service public, dans un climat à restaurer :

• Les avantages de la délégation sont multiples : professionnalisme de l'exploitation, prise de risques du délégataire, calcul lissé des tarifs, organisation du renouvellement des ouvrages, et très globalement souplesse et réactivité de la gestion intégrée.

• Les contrats de délégation répondent à un besoin croissant des collectivités en charge du service public de l'eau. L'exploitation d'ouvrages nouveaux et plus complexes satisfaisant les nouvelles exigences réglementaires offre un champ de développement important à l'affermage.

• La démarche de la contractualisation, définissant le service, les exigences, les objectifs et les engagements respectifs dans un texte signé des deux parties, n'a pas d'équivalent dans la gestion directe.

• En régie, la collectivité assure elle-même la distribution de l'eau potable ou le service d'assainissement, faisant souvent appel à des compétences extérieures pour des opérations spécifiques. Mais ces interventions sont toujours limitées dans leur étendue et leur durée. Contrairement à la délégation, il n'y a dans le cas de la régie ni engagement dans un partenariat de longue durée ni interposition d'un gestionnaire entre la collectivité et les usagers.
  Les élus qui choisissent la gestion en régie sont directement responsables de la qualité du service assuré aux usagers. Ils peuvent décider de nouvelles orientations de gestion à tout moment, en fonction des problèmes rencontrés.

  L'équilibre de la gestion déléguée implique que chaque contractant assume pleinement son rôle. La collectivité délégante, qui représente le citoyen consommateur, fixe les objectifs et en contrôle la réalisation. Le délégataire, qui est responsable du fonctionnement du service public, apporte un savoir-faire ainsi qu'éventuellement un financement (en cas de concession).
  Le délégataire totalement engagé par sa signature initiale honorera ses engagements. Les termes du contrat ne peuvent être modifiés que par accord mutuel, et un système de pénalisations financières dissuasives s'appliquerait en cas de défaillance de l'entreprise. Il conviendra d'être particulièrement vigilant sur les points suivants :
  - la qualité du service fourni aux usagers,
  - le renouvellement des installations confiées au délégataire,
  - le financement d'investissements par le délégataire,
  - la fin du contrat de délégation.

• Ces dernières années ont vu les contrats souffrir d'une insécurité juridique découlant d'un contexte de moindre compréhension, de la part de certains contractants mais en raison surtout de divers observateurs extérieurs aux contrats, qui n'ont pas su apprécier la logique profonde de délégation de partage des pouvoirs. Or, il est aisé de retrouver cette logique et d'assurer la sécurité juridique dans tous les cas de figure, en accord avec les deux principes de la construction européenne que sont la libre organisation des pouvoirs publics et la recherche d'une concurrence maximale.

Une place et un rôle accrus des consommateurs dans le développement du système contractuel :

Depuis quelques années, les consommateurs, en tant qu'agent économique, ont vu leur rôle s'accroître dans le domaine de la gestion de l'eau. La population étant mieux informée qu'auparavant formule aujourd'hui des exigences légitimes plus précises et plus argumentées. Tant les élus que les gestionnaires doivent pouvoir répondre aux nouvelles attentes des consommateurs, notamment en matière de qualité et de prix de l'eau.

Différents éléments aident à clarifier les relations du consommateur et des associations avec les partenaires du domaine de l'eau : une plus grande transparence, une meilleure information des consommateurs (affichage des résultats, rapport du maire), une concertation (l'existence de commissions consultatives), la présence de représentants des consommateurs dans toutes les instances (agences de l'eau), des relations nouvelles entre associations et collectivités locales.

La mise en place de toutes ces nouvelles mesures contribuera à redonner confiance aux consommateurs concernant la qualité de l'eau, l'amélioration des services, le règlement des litiges et l'information sur les dispositifs d'aides.

Le cadre contractuel de l'action du FNDAE, un puissant levier en faveur des communes rurales à renforcer :

Créé en 1954, le FNDAE (Fonds National du Développement des Aductions d'Eau) - compte spécial du Trésor géré par le Ministère de l'agriculture et de la pêche - a pour vocation d'aider financièrement les communes rurales et leurs groupements à la réalisation des équipements publics dans les domaines de l'adduction de l'eau potable et de l'assainissement.

Doté chaque année d'environ 900 millions de francs, ce fonds assure une solidarité entre usagers et une péréquation au seul profit des communes rurales, qui sont confrontées à des difficultés importantes tant d'investissement que de gestion des services d'eau et d'assainissement.

Depuis la loi de décentralisation, le département assure la répartition des dotations départementales entre les communes et leurs groupements éligibles aux aides du Fonds. Cette répartition est basée sur la situation économique des départements et des besoins d'investissement des collectivités rurales.

Pour améliorer cette programmation des crédits, le Ministère de l'agriculture et de la pêche a mis en place dès 1991 un système de conventionnement avec les départements volontaires.

Les effets bénéfiques du système de conventionnement sont considérables :

* il a permis de bâtir une politique départementale rationnelle et cohérente d'équipement des collectivités rurales, autour d'axes prioritaires stratégiques. A ce jour, 77 départements ont passé une convention avec l’Etat. Les dotations annuelles du FNDAE représentent en moyenne 10% des investissements totaux des collectivités rurales, évalués à 11 milliards de francs.

* il a dynamisé la politique locale en faveur des services d'eau et d'assainissement en donnant une garantie aux financements apportés à parité par le FNDAE et par les Conseils Généraux.

* il a renforcé le rôle clé de coordination des Conseils Généraux dans l'élaboration des programmes financés par l’Etat et les Agences de l'eau.

Toutefois, les perspectives d'évolution du FNDAE soulèvent quelques inquiétudes :

• la baisse uniforme de dotations départementales, engendrée par le prélèvement de 150 millions de francs depuis 1997 pour le PMPOA. Il ne faut néanmoins pas oublier que cet élargissement du Fonds permet de traiter le problème de pollution agricole à la source et doit conduire à collectivités distributrices.

• les réflexions engagées sur l'extension de la TGAP au domaine de l'eau pouvant conduire à une refonte d'ensemble de la politique de l'eau.

• le système de conventionnement avec la presque totalité des départements conventionnés a besoin d'une nouvelle dynamique pour la période 2001-2005.

• ce système reste tributaire de la modestie du niveau de ses ressources financières. Les engagements de l'Etat devront probablement s'accompagner d'une augmentation des recettes du Fonds et donc de la redevance.

La contractualisation, au coeur du partenariat des agences de l'eau :

Soucieuses des préoccupations locales, les agences de l'eau poursuivent leur politique de protection et de gestion des ressources en eau engagées depuis plus de 30 ans.
Elles ont mis en place, au début des années 1980, une procédure de contractualisation pluriannuelle, de plus en plus orientée vers des contrats d'objectifs pour améliorer l'efficacité des programmes d'actions.

Les contrats définissent un échéancier de travaux, les modalités financières des aides, et les engagements des différentes parties : respect de la programmation, atteinte des objectifs fixés (pour le maître d'ouvrage ), garanties de subventions et de modalités de financement, (de la part de l'Agence), pour toute la durée du contrat.

Les différents types de contrats sont semblables dans les six agences de l'eau avec des adaptations locales. Cette démarche contractuelle présente de nombreux avantages :