II - LES CONTRATS TERRITORIAUX IMPLIQUANT LES COLLECTIVITES LOCALES :

Le rôle du département, comme interlocuteur privilégié des organismes financiers de l'eau

Depuis les lois de décentralisation, les Conseils Généraux ont vu leur rôle conforté dans le domaine de l'eau. Apportant un concours financiers important aux opérations menées par les communes, ils constituent les seconds financeurs après les agences de l'eau.

C'est autour de politiques de contractualisation et de conventionnement que s'est construite l'action des Conseils Généraux.

• Conventionnement avec l'Etat

  Il s'agit essentiellement de la participation de départements volontaires à une politique nationale de conventionnement entre l'Etat et les Conseils Généraux concernant la gestion du FNDAE.
  Le dispositif conventionnel prévoit l'affectation pluriannuelle des crédits publics du FNDAE sur des thèmes prioritaires. Les Conseils généraux organisent ensuite la programmation des crédits.
  Toutefois, l'Association des départements de France estime que ce dispositif présente de nombreuses limites. Elle propose que la gestion du FNDAE soit décentralisée avec les moyens correspondants, que des enveloppes globales départementales soient créées, ou encore que le fonctionnement par objectifs prioritaires soit supprimé.
  Elle juge de plus inacceptable la ponction effectuée en 1997 sur le FNDAE pour financer le PMPOA, contraignant les Conseils Généraux à compenser selon leurs moyens le désengagement de l'Etat.

• Contractualisation avec les agences de l'eau :

  Les contrats conclus entre les agences de l'eau et les Conseils Généraux sont essentiellement de deux ordres :
  

  • les contrats de milieux qui financent les contrats de rivière, de baie, d'étang, de lac ou de nappe,
    
  • en plus grande majorité, les contrats départementaux qui prévoient les engagements en faveur du monde rural, selon différents volets d'intervention, dans le cadre du programme pluriannuel des agences de l'eau. Le Conseil Général est chargé de gérer et de reverser les aides de l'agence à chaque maître d'ouvrage, selon les conditions d'attribution fixées dans le contrat.

• La mise en oeuvre de ce partenariat rencontre quelques difficultés, du fait du rattachement de certains départements à plusieurs agences de l'eau, ayant chacune leurs propres règles du jeu.

• Enfin, les crédits européens sont une troisième source de financement pour la mise en oeuvre de ces projets. Toutefois, leurs règles spécifiques de gestion peuvent venir également perturber ce système.

Les limites de la contractualisation :

• une certaine lourdeur de gestion pour le département, du fait du foisonnement des contrats et des conventions,

• une mobilisation importante du personnel des Conseils Généraux pour assurer la mise en oeuvre et le suivi de ces politiques, dont la gestion et le versement des aides leur sont également confiés par les agences,

• le non respect du contrat par les partenaires, notamment l'Etat au vu de la ponction effectuée sur le FNDAE au profit du PMPOA,

• la création de la TGAP et son application au domaine de l'eau dès l'an 2000. Aucune garantie n'est offerte aux acteurs de l'eau sur le retour au domaine de l'eau des sommes prélevées. L'ADF souhaite que l'application de la TGAP au domaine de l'eau soit reportée en 2001.

• l'environnement semblant prendre une part très importante dans les futurs contrats de plan Etat-Région, les Conseils Généraux demandent à être associés aux négociations pour voir leur rôle affirmé dans ce domaine.

Le rôle de la Région : un renforcement de la politique de contractualisation dans le cadre des prochains contrats de plan Etat-Régions et du Vlllème programme des agences de l'eau

La contractualisation répond à un véritable besoin tant du côté de l'Etat et de ses établissements publics que du côté des maîtres d'ouvrage.
Pour l'Etat, la contractualisation facilitant la déclinaison et la mise en oeuvre au plan local des orientations et des objectifs arrêtés au plan national, complète alors l'incitation réglementaire. Pour les maîtres d'ouvrage et les cofinanceurs, cette politique permet d'assurer une cohérence d'actions entre les différents maîtres d'ouvrage, de développer une dynamique locale autour d'un projet fédérateur assorti d'objectifs précis et clairement partagés, de maîtriser l'échéancier des engagements financiers et par conséquence, ses répercussions éventuelles sur le prix de l'eau.

La politique de contractualisation facilite le suivi et l'évaluation de l'action, permettant une plus grande transparence de l'action publique.

Les contrats peuvent être classés en trois catégories

• Les contrats de cofinancement, mis en oeuvre entre les agences de l'eau et les départements autour d'actions communes comme l'assainissement rural, la protection des captages, ...

• les contrats définissant les actions par zone géographique, bassin versant d'une rivière, zone d'alimentation d’un captage d'eau potable définissant les actions visant à restaurer la qualité et la diversité des milieux aquatiques. Les contrats de rivières en sont le meilleur exemple.

• Les contrats de progammation de travaux, signés entre un maître d'ouvrage et les financeurs : agences de l'eau, départements, régions ou Etat ont permis des avancées considérables en faveur de l'assainissement urbain.

Cette politique de contractualisation sera poursuivie dans les prochaines années, quelques régions ayant souhaité inscrire le financement des contrats "géographiques" dans les prochains contrats de plan Etat/Région. L'Etat, dans le cadre de la définition du VIllème programme des agences de l'eau appuiera cette démarche.

Les contrats de nappe d'Alsace, un partenariat exemplaire entre la région Alsace et l'Agence de l'eau Rhin-Meuse à l'origine de la restauration de la qualité des ressources en eau.

L'état de la qualité des ressources en eau s'étant dégradé au cours des années, la Région Alsace et l'Agence de l'eau Rhin-Meuse ont décidé de mettre en oeuvre, dès 1990, les contrats de nappes d'Alsace visant à "permettre l'usage eau potable sans traitement préalable sur toute la plaine d'Alsace, pour les générations présentes et à venir".

Devant l'importance des actions réalisées et des résultats obtenus, ce partenariat a été reconduit pour la 3ème fois pour la période 1999-2001, prévoyant ainsi la mobilisation d'un volume de crédits de 30 millions de francs financés à parité par les deux contractants.

Ces contrats de nappes, dont le dernier concerne les principaux actes d'intervention suivants, permettent des améliorations significatives de la qualité des ressources en eau:

• l'amélioration de la connaissance des eaux souterraines,
  
• le développement et l'actualisation des outils de gestion des eaux souterraines,
  
• la lutte contre les pollutions ponctuelles,
  
• la lutte conte les pollutions diffuses,
  
• la promotion des aménagements hydrauliques,
  
• la protection des zones humides.

Le SAGE : cadre futur d'une nouvelle politigue contractuelle

Institués par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, les SAGE en projet sont aujourd'hui au nombre de 80, à des degrés d'élaboration divers :

• pour les 2/3, les périmètres sont définis, en application des SDAGE pour certains d'entre eux,
  
• pour la moitié des cas, la commission locale de l'eau est constituée et le SAGE est en cours d'élaboration,
  
• seuls les SAGE de la Drôme et de la Largue sont approuvés.

Ils concernant pour l'essentiel des cours d'eau, mais également des aquifères souterrains (nappe de la Beauce) et des nappes profondes (bassin Adour-Garonne).
Les SAGE fixent les objectifs à atteindre pour préserver les milieux aquatiques et définissent des règles de répartition de l'eau entre les divers usagers.

La voie contractuelle semble la voie la plus adaptée à la mise en oeuvre des SAGE, d'une part en associant les services de police des eaux à l'élaboration du contrat, et d'autre part, en préconisant une approche par objectifs et non plus seulement en termes de moyens.

D'un point de vue juridique, les synergies entre SAGE et gestion contractuelle paraissent devoir être développées selon plusieurs axes:

• l'élaboration des SAGE peut s'inscrire dans le prolongement d'un contrat déjà existant tels un contrat de rivière ou un contrat de baie,
  
• la politique contractuelle peut aussi être l'un des vecteurs d'élaboration des SAGE, par le biais du rôle de la Commission locale de l'eau,
  
• la mise en oeuvre des orientations définies par le SAGE peut être assistée dans le cadre de la Commission locale de l'eau, d'un instrument contractuel fixant des objectifs intermédiaires.

Mais cette démarche ne pourra être un succès que si le dispositif de suivi et d'évaluation est clairement défini dès l'origine, avec ses moyens techniques, ses procédures, et d'éventuelles pénalités en cas de réalisation partielle. Si les contrats arrêtés dans le domaine de l'environnement sont en l'état de la jurisprudence dépourvus de caractère juridiquement contraignant, les SAGE ont été dotés par le législateur d'une force juridique et ne pourront être ignorés du juge.

Le rôle des établissements bancaires en matière de contractualisation
L'exemple du Crédit local de France - Dexia

Les normes de qualité édictées au niveau communautaire ont des conséquences importantes, qui nécessitent des collectivités locales un effort financier sans précédent.
Pour la période 1997-2001, les investissements en matière d'eau sont estimés à 90 milliards de francs, soit de l'ordre de 18 milliards de francs par an dans le cadre du respect de la directive européenne sur les eaux usées.
Alors que les collectivités locales connaissent une situation financière globalement saine, la baisse des taux permet d'alléger les frais financiers et de recourir de plus en plus facilement à l'emprunt. Les taux de très longue durée (30 ans) représentent un effet d'aubaine pour les collectivités locales.

Le Crédit local de France entend s'inscrire dans cette logique de pérennité et d'efficacité, consistant à favoriser le financement d'investissements des collectivités locales contribuant à préserver l'environnement grâce à des partenariats, produits et montages financiers adaptés.

Dans le cadre de son rôle de conseil et d'accompagnement auprès des collectivités locales, le Crédit local de France analyse l'impact du financement d’une opération sur leur budget, d'une part sur leur endettement et d’autre part sur le prix de l'eau.

Le Crédit local de France a ainsi développé un logiciel de simulation financière dénommé AQUATIC permettant d’établir une prospective budgétaire et financière.

Parmi les montages et produits susceptibles de faciliter le financement des projets d'eau et d'assainissement, le Crédit local de France - Dexia a imaginé un montage consistant à mixer l'avance au taux 0% de l'agence de l'eau, avec le prêt à long terme complémentaire du Crédit local de France, ce qui permet d'obtenir des conditions de financement bonifiées.
Cette convention tripartite entre l'agence de l'eau, le Crédit local de France et la collectivité locale, arrête en toute transparence, les modalités juridiques du transfert de dette ainsi que toutes les conditions du montage financier.
Un tel montage constitue un véritable effet de levier optimisant les moyens financiers des collectivités locales. D'autres prêts du Crédit local de France - Dexia permettent de faciliter d'autres projets avec la logique de financement sur mesure.

III - LES CONTRATS PROFESSIONNELS AVEC LES PARTENAIRES ECONOMIQUES :

L'exemple d'une démarche contractuelle avec le monde agricole, dans le bassin Adour-Garonne :

Si l'activité agricole revêt une importance économique grandissante en Adour-Garonne, cette évolution se traduit au niveau de la qualité des eaux par l'existence de zones fragiles représentant aujourd'hui plus de 30% de la superficie totale du bassin. Au niveau quantitatif, le fort développement de l'irrigation affecte gravement des étiages naturellement sévères.
Cette situation et les préconisations du SDAGE ont conduit l'agence à mener une politique volontariste et contractuelle avec les Chambres d'agriculture, dont les grandes lignes ont été définies lors de l'élaboration du VIIème programme (1997-2001).

En contrepartie de redevances progressives liées à l'irrigation et d'une redevance pollution liée aux élevages, les efforts de la profession agricole et de l'agence de l'eau Adour-Garonne se conjuguent désormais autour des objectifs communs suivants :

• la conception et le suivi d'un programme de réduction des pollutions d'origine agricole, reposant sur l'amélioration des pratiques culturales et la mâîtrise des pollutions des élevages et des caves vinicoles,
  
• la participation à la mise en oeuvre du programme d'élimination des boues,
  
• l'implication dans un programme de développement et de gestion de la ressource en eau,
  
• l'organisation d'une communication cohérente.

Sur ces bases, ont été signés 18 accords avec les chambres d'agriculture départementales, deux avec les chambres régionales. Les prévisions, pour les 5 ans du programme, portent sur un coût de travaux et prestations de 330 millions de francs, soit 70 millions de francs d'aides contractualisées avec un taux moyen d'aide de 20% à 30%.

Après deux ans, il peut être constaté une bonne insertion dans le monde rural et l'accession par les agriculteurs à un programme d’aide beaucoup plus étendu que par le passé.
Cette perspective d'accompagnement devra se poursuivre avec la mise en oeuvre de la loi d'orientation agricole et surtout les contrats territoriaux d'exploitation dont l'environnement est une composante majeure.

Les contrats de branche et d'établissement avec le monde industriel :

Dans les années 1970, le Ministère de l'environnement a engagé une action intensive de lutte contre les pollutions d'origine industrielle.

Les contrats mis en place avec le monde industriel concement actuellement:

• les contrats de branche : le Ministère de l'environnement a mis en oeuvre une politique nationale de branche en signant avec les organisations professionnelles les plus concernées des accords, sous la dénomination de contrats de branche. Etablis pour une durée de 5 ans, ils fixaient les objectifs de pollution à éliminer par type d'activité à une échelle géographique donnée et les aides financières dont les industriels pouvaient bénéficier.
  Par la suite, les accords de branche ont été repris sans l'aide de l'Etat par les agences de l'eau sous la forme de contrats de financement d'investissement conclus entre les organismes professionnels, l'agence et éventuellement d'autres partenaires tels que les régions et les départements.
  Dans le cadre du VIIème programme des agences, quelques contrats ont été signés, dont tout particulièrement ceux pour la dépollution des effluents des caves viti-vinicoles dans les bassins Rhône-Méditerranée-Corse et Adour-Garonne.

• les contrats d'entreprise ou d'établissement, construits sur la même logique que les contrats d'agglomération, ils correspondent à un engagement pluriannuel sur 3 à 5 ans, entre un établissement industriel ou un groupe d'établissements et une agence de l'eau pour réaliser un programme de travaux de dépollution ou d'économie d'eau, dans le cadre du respect des objectifs réglementaires de rejet.
  Dans cette démarche, l'entreprise ou l'établissement souhaite un consensus sur les moyens prévus et les délais ainsi qu'une garantie sur les moyens financiers d'accompagnement de son programme. L'agence de l'eau doit pouvoir apprécier la crédibilité technique et économique des programmes qui lui sont présentés.
  Les agences de l'eau peuvent également proposer des bonifications dans leurs aides financières afin de mieux inciter certains chefs d'entreprise à contractualiser.

L'engagement contractuel des constructeurs dans le cadre des Chartes de qualité :

La Charte de qualité constitue un engagement simultané de tous les acteurs, permettant de mettre en oeuvre la qualité à tous niveaux de l'acte de construire, pour obtenir un réseau fiable et pérenne.
Cette charte est une forme de contrat original définissant d’abord les principes généraux engageant tous les acteurs et précisant ces engagements dans des "outils" mis à disposition des acteurs.
L'analyse a posteriori des marchés et les résultats des audits permettent de dresser un bilan de la mise en oeuvre de cette démarche "qualité". Cette procédure est contrôlée et révisée si besoin est. Elle est également encouragée par l'attribution de primes aux chantiers ayant le mieux respecté la Charte.

Le rôle des agences de l'eau est ici à mettre en exergue car il est à la fois le "catalyseur" permettant le démarrage de cette démarche et le "liant" permettant den assurer la continuité. Actuellement, sept régions sont engagées dans une démarche qualité ; trois chartes sont en cours d'élaboration et quatre nouvelles chartes sont envisagées.

S'il est encore trop tôt pour juger économiquement les résultats obtenus, il est déjà possible de constater une amélioration importante de la qualité des marchés tant dans la phase projet que dans la phase travaux.

Un cas spécifigue : la politique de contractualisation D’EDF pour la gestion de l'eau

Electricité de France gère l'eau selon des cahiers des charges, concessions ou autorisations dans le but prioritaire de la production d'électricité.

Mais elle se trouve de plus en plus en confrontée à des demander externes, soit pour protéger les milieux naturels, soit pour satisfaire les besoins d'usages non énergétiques de l'eau.
Ceci conduit à une désoptimisation des capacités et du potentiel de l'outil énergétique, au moment où EDF doit affronter une vive concurrence européenne.
Une telle situation n'est supportable par aucun industriel.

La contractualisation est une bonne méthode pour traiter ces problématiques, et elle est bien dans l'esprit de la loi sur l'eau.

Cinq conditions permettent, selon EDF, d'aboutir à une bonne contractualisation

• une véritable concertation avec tous les acteurs concernés,
  
• des études scientifiques et économiques sérieuses, en préalable,
  
• la désignation d’un maître d'ouvrage de l'opération,
  
• l'indemnisation du préjudice énergétique ou le partage des charges,
  
• et un engagement signé par tous les acteurs.

La Taxe générale sur les activités polluantes : une remise en cause de la contractualisation ?

La TGAP, créée par la loi de finances pour 1999, regroupe actuellement les cinq taxes de l'ADEME. A terme, elle est destinée à regrouper toutes les taxations relatives àl'environnement, notamment celles s'appliquant au domaine de l'eau.
Or, son entrée en vigueur cette année dans les domaines d'activités de l'ADEME pose déjà quelques problèmes pour le financement par l'ADEME des actions entreprises par les collectivités locales pour les opérations de tri sélectif.

Une telle évolution suscite des craintes de la part de tous les acteurs politiques, économiques et sociaux sur l'éventuelle extension de la TGAP au domaine de l'eau. Avec l'instauration d'une TGAP, la déconnexion entre le produit des taxes et les aides accordées pour lutter contre la pollution apparaît, elle supprime ainsi la notion de juste retour, risquant de réduire l'implication des acteurs dans le dispositif et par conséquent, son impact positif sur l'environnement.

Jusqu'à présent, les arbitrages dont pas été rendus. Ils devraient intervenir fin juillet dans le cadre du budget de l’Etat, en pleine période de vacances et à la veille du renouvellement des Comités de bassin prévu le 19 août.
Le dispositif de la TGAP s'appliquerait aux produits industriels, agricoles ou de grande consommation (phytosanitaires, granulats). La ponction sur les redevances des agences de l'eau, de l'ordre de 1 milliard de francs, alimenterait un compte spécial du Trésor.

La profession agricole estime qu'il faut appliquer le principe pollueur-payeur et étendre le programme de maîtrise de pollutions d'origine agricole aux exploitations végétales sous forme d'une redevance sur les excédents d'azote. Pour les produits phytosanitaires, un fonds de 250 millions de francs pourrait être financé par les fabricants, distributeurs et utilisateurs.
La profession agricole estime que la TGAP est un outil fiscal brutal, il ne faut en aucun cas risquer de démobiliser la profession agricole qui s'est engagée dans des démarches d'amélioration de ses pratiques.

En conclusion, le renforcement des politiques contractuelles paraît donc essentiel pour améliorer l'efficacité de la mise en oeuvre de la politique nationale de l'eau.