Colloque
"l'eau, l'agriculture et l'environnement"
Sénat - 29 mai 2000 - Synthèse |
Nouvelles coordonnées, mises à jour en décembre 2004 :
Cercle français de l'eau
Manche-Expansion
31-33 rue de la Baume 75008 Paris - France
Tél : +33 (0)1 53 76 83 18 - Télécopie : +33 (0)1 42 25 72 48
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Jean-François Le Grand, Sénateur de la Manche (Basse-Normandie),
Président du Cercle Français de l'Eau
Pierre Victoria, Délégué général
Six principaux constats se dégagent de cette journée riche en échanges et débats. Six pistes de réflexion se dessinent aussi pour assurer un développement de l'agriculture durable, économiquement cohérent et respectueux de l'environnement.
Sommaire :
A/ CONSTAT GENERAL
DIFFICULTE DE CONCILIER L'AGRICULTURE, L'EAU ET L'ENVIRONNEMENT
1. Une sensibilisation accrue de la société et du monde agricole aux problèmes de l'environnement
- La société française dans son ensemble se montre concernée par les enjeux environnementaux. La médiatisation accrue ces derniers temps des phénomènes de pollution des eaux ou de l'air en est l'une des manifestations. Les citoyens, mais aussi les élus se mobilisent et entreprennent des actions concrètes sur le terrain (programme d'assainissement, restauration de cours d'eau...)
- Le monde professionnel et le monde agricole, soucieux de mieux respecter l'environnement,
parfois sous la pression des contraintes commerciales, modifient leurs modes de production
et leurs pratiques,
- Les pouvoirs publics depuis 30 ans, en particulier avec les lois sur l'eau de 1964 et 1992, ont doté la France d'une législation très pertinente et complète en la matière fondée sur trois grands principes
- gestion de l'eau décentralisée par grand bassin,
- gestion concertée, notamment au sein des Comités de bassin,
- financement mutualisé par l'application du principe pollueur-payeur.
- L'Europe a élaboré plus d'une trentaine de directives permettant de mieux orienter et accompagner les efforts entrepris dans chaque Etat-membre en faveur de l'environnement. Toutefois, l'approche sectorielle privilégiée jusqu'à présent à abouti à l'existence d'un corpus de textes, nombreux et peu lisibles, traitant chacun d'un type de ressource ou d'un usage spécifique. Afin de simplifier ce dispositif législatif, le Parlement européen et le Conseil
préparent actuellement une directivecadre qui s'appuie d'ailleurs sur les principes ,de gestion de l'eau en place en France.
2. Les pratiques agricoles, tant l'élevage que la fertilisation des cultures, se trouvent mises en cause, en raison des incidences qu'elles peuvent induire sur les milieux aquatiques et la ressource en eau
- Incidences sur la qualité des eaux
Les exposés de la matinée ont clairement montré que les pollutions diffuses d'origine agricole jouaient un rôle déterminant dans la dégradation de la qualité des eaux superficielles et souterraines :
- dégradation des nappes avec des effets rémanents à long terme ; à cet égard, les mesures de protection, mises en place sur un tiers des captages seulement, se montrent insuffisantes pour prévenir les pollutions diffuses d'origine agricole,
- pollution des eaux superficielles continentales par des excès de nutriments et l'utilisation de produits herbicides et pesticides ; le chevelu se montre particulièrement touché,
- eutrophisation du littoral (en particulier de la Mer du Nord et des estuaires bretons), alorsmême que depuis la loi « littoral » de janvier 1986 jusqu'à la lettre de cadrage du 27 mars 2000 de Mme la Ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, l'assainissement des zones côtières est fixé comme priorité nationale.
La comparaison de la pollution actuelle des eaux à l'échelle européenne ou par rapport aux années antérieures s'avère délicate en raison de la grande variabilité spatiale et temporelle du réseau d'indicateurs sur lequel s'appuie l'évaluation de l'état des nappes et des rivières. Il est
donc impératif d'adopter et de mettre en oeuvre un dispositif d'évaluation fiable, pertinent et reconnu de tous.
Cependant, l'examen comparé de la situation des différents Etats-membres de l'Union Européenne permet de constater que globalement la France s'avèrent beaucoup moins touchée que certains pays du Nord de l'Europe, fortement affectés par les pollutions agricoles diffuses, même si la situation française est contrastée.
- Incidences quantitatives
L'analyse de la gestion agricole quantitative de la ressource en eau a permis de faire ressortir quatre constats :
- l'irrigation connaît une forte croissance, tant à partir des nappes souterraines (Nord de la France) que des ressources superficielles (Sud),
- cette pratique n'entraîne pas encore de situation de pénurie ou de surexploitation des nappes, mais occasionne des conflits d'usages,
- l'agriculture intervient dans la gestion du risque d'inondation par les zones d'expansion des crues et joue un rôle tampon dans le cycle de l'eau. Dans certaines situations, la mise en place de haies, talus, fossés, bandes enherbées permet de retarder et d'atténuer la propagation des crues vers les zones urbanisées sans qu'aient été pris en compte des principes spécifiques de prévention des risques naturels.
- la réalisation de dispositifs de rétention pourrait permettre de résoudre les problèmes d'ordre quantitatif tant en étiage qu'en période de crue si la France ne souffrait pas d'une réglementation "anti-barrage".
IL est néanmoins difficile de dresser un constat et de définir des orientations uniformes à l'échelle du territoire national qui se montre très contrasté tant en terme d'hydrologie qu'en terme de pratiques agricoles. Cette difficulté se trouve accrue à l'échelle de l'union européenne.
3. Des actions ont déjà été engagées par le monde agricole en faveur de la restauration de la qualité des eaux et des milieux connexes, fruit de la sensibilisation et la responsabilisation des usagers agricoles
- Des actions volontaires ont été initiées par le monde agricole en concertation avec d'autres usagers ou en partenariat avec des acteurs de l'eau :
- au niveau national : opérations Irri-Mieux, Ferti-Mieux pilotées par PANDA, réseau FARRE et Phyto-Mieux,
- au niveau européen: mesures agri-environnementales (et depuis peu les CTE).
Ces opérations illustrent la mobilisation du monde agricole pour une meilleure prise en compte des contraintes environnementales dans les activités d'élevage et de cultures.
- De telles actions privilégient l'amélioration des pratiques plutôt que la réalisation d'aménagements coûteux, tels que des usines de traitement, qui s'inscriraient moins bien dans une logique de pérennité et de développement durable.
- Des résultats perceptibles...
- de premiers résultats ont été observés sur les teneurs en produits phytosanitaires qui ont des temps de réaction plus courts que les nitrates,
- un recul ou une stabilisation du taux de nitrates est constaté sur la moitié des zones concernées par l'opération Ferti-Mieux.
- ...mais qui se heurtent à des difficultés d'évaluation
- l'inertie des systèmes aquifères ne permet pas d'observer d'amélioration immédiate sur l'état des nappes,
- le réseau d'indicateurs (points de mesures de la qualité) s'avère mal adapté à l'évaluation des améliorations apportées par quelques exploitations, notamment en tête de bassin, comme le souligne l'INRA.
En dépit de premiers résultats encourageants, en l'absence de mobilisation financière suffisante, ces opérations ne sont pas déployées assez largement par rapport à l'étendu des bassins touchés par la pollution agricole diffuse.
4. Les orientations actuelles aboutissent à une impasse financière
- Le PMPOA, une démarche ambitieuse et adaptée aux enjeux
Il s'agit d'un programme ambitieux qui entend lutter contre la pollution agricole diffuse par
l'adaptation des installations d'élevage.
- Un programme dépassé par son succès
Ce programme a été extensivement apprécié. Son bilan fait ressortir un dépassement considérable de la demande par rapport à l'adhésion initialement escomptée : l'ensemble des éleveurs a souhaité intégrer le programme, alors que seule une moitié était attendue.
- Une impasse financière
Les pouvoirs publics (le budget de l'Etat) ne sont pas en mesure de financer le monde
agricole pour mettre en oeuvre le PMPOA.
Alors même que la nation attend un effort accru pour lutter contre les pollutions, à partir d'avril 2000, les Ministres chargés de l'Environnement et de l'Agriculture ont décidé de réduire les aides pour les éleveurs qui entrent aujourd'hui dans le programme, ce qui crée des discriminations inacceptables entre les premiers éleveurs aidés et les éleveurs de plus
petite taille.
D'autre part, la poursuite du financement du PIVIPOA va engendrer de sérieuses
difficultés sur le bassin Loire-Bretagne. En effet, l'Agence de l'eau se voit dans l'incapacité d'honorer la demande agricole au cours du VIIIème programme d'intervention et se trouve déjà contrainte de réduire les aides accordées dans le domaine de l'assainissement: 80 % du PMPOA concernera l'Agence de l'eau Loire-Bretagne au terme de son redéploiement, alors que cette Agence ne perçoit que 15% du total des recettes national des Agences de l'eau.
5. L'application de la TGAP aux produits phytosanitaires accroît les charges financières qui pèsent sur le monde agricole sans développer de mesures incitatives.
L'application de la TGAP aux produits phytosanitaires a 4 implications majeures :
- cette taxe ajoute au principe du pollueur-payeur celui du « utilisateur-payeur » car elle ne s'appuie pas sur la pollution émise vis-à-vis du milieu,
- elle instaure un système répressif parallèlement au système mutualiste incitatif en place jusqu'alors
Cette taxe dont le produit ne contribue pas à financer les investissements entrepris dans le domaine de l'eau, pénalise les efforts entrepris alors-même que les financements manquent cruellement, tant pour réduire les pollutions d'origine agricole que pour mieux gérer les effluents urbains.
- la TGAP met en évidence un véritable paradoxe : la France accepte d'homologuer les nombreuses molécules composant les produits phytosanitaires, pour en imposer par la suite la taxation en fonction de leur nocivité potentielle.
- les produits sont taxés pour leur nocivité potentielle, mais aucune recette de cette taxe ne revient au domaine de l'environnement.
6. L'incompréhension et l'incertitude du monde agricole face à la nouvelle démarche envisagée
- Le monde agricole estime qu'il apparaît nouvelle problématique: de la mutualisation vers la taxation
Il est clair qu'outre l'application de la TGAP aux phytosanitaires, .la réforme du système de redevances des Agences de l'eau va modifier significativement le cadre financier dans lequel évoluent les usagers agricoles :
- suppression des coefficients d'usage à terme pour la redevance "
prélèvement",
- création d'une nouvelle redevance « pollution » sur les excédents d'azote minéral et organique.
Le monde agricole dénonce en particulier la suppression des coefficients d'usage qui va
entraîner une gestion de l'eau par le prix et non une gestion par les volumes telle que la privilégiaient les actions concertées menées jusqu'à présent.
- L'absence de projection financière concernant ces réformes ne permet pas au monde agricole d'en mesurer l'impact sur l'emploi, l'équilibre des exploitations, l'économie de marché.
Ce constat a entraîné la rupture des négociations entre le monde agricole et le gouvernement le 13 avril dernier. Or l'élaboration d'une nouvelle politique de l'eau, aspirant à reconquérir les milieux aquatiques et maîtriser les pollutions en particulier d'origine agricole, ne saurait être imposée autoritairement aux usagers, mais doit reposer sur une concertation approfondie, et être nourrie d'échanges, de débats, de simulations techniques et financières.
B/ TROIS ORIENTATIONS FONDAMENTALES
POUR CONCILIER AGRICULTURE, EAU ET ENVIRONNEMENT : VOLONTE, CONCERTATION ET FINANCEMENT
1. L'intérêt d'un débat national régulier sur l'eau et l'environnement
A ce titre, l'encadrement des programmes et des modalités d'intervention et de redevances des Agences de l'eau par le Parlement constitue une décision pertinente.
2. Une concertation approfondie avec tous les acteurs de l'eau, clé du succès de l'élaboration d'une politique cohérente et globale de l'eau
- La politique de l'eau à mettre en aeuvre doit être participative et élaborée en concertation avec l'ensemble des usagers de la ressource et des acteurs de l'eau :
consommateurs, industriels, agriculteurs, collectivités locales, associations de défense de l'environnement, élus, pouvoirs publics... Les seules opérations couronnées de succès reposent sur des démarches volontaires, partenariales et contractuelles (cf expérience du SEDIF avec les agriculteurs de Seine-et-Marne et de la ville de Lons-le-Saunier).
- L'élaboration du projet de réforme actuel a suscité une grande incompréhension
Bien que les démarches de concertation aient été engagées depuis plusieurs mois, elles doivent être poursuivies au plus près des acteurs de l'eau afin que chacun ait l'opportunité de faire part de ses attentes et de ses propositions. Il s'agit désormais de rattraper le déficit de méthode déployé jusqu'à présent.
3. Cette concertation doit être d'autant plus soutenue qu'elle concerne le monde agricole
Fortement sollicité en terme d'économie, de production, d'emploi, d'aménagement du territoire et de respect de l'environnement, le monde agricole doit être intégré aux négociations en faisant l'objet d'une approche globale et cohérente, tenant compte de toutes les composantes de cette activité complexe et spécifique.
4. Pour être efficace, la lutte contre les pollutions d'origine agricole doit s'appuyer sur des outils d'analyse, de concertation et d'intervention
- Seule une démarche concertée menée à l'échelle des bassins versants peut apporter des résultats significatifs sur la ressource en eau. La lutte contre la pollution d'origine agricole doit donc être associée aux outils de gestion intégrée mis en place à l'échelle d'un bassin :
les SAGE. Les Commissions locale de l'eau constituent en effet des lieux de concertation
privilégiés à l'échelle d'un bassin. L'élaboration des SAGE progresse trop lentement : à cet égard, une politique volontariste de promotion de ces schémas devrait être mise en place pour accélérer leur avancement.
- Outre les SAGE, les CTE constituent également un outil potentiellement efficace s'il prend en compte les composantes économiques, sociales et environnementales de l'exploitation agricole.
De tels dispositifs peuvent constituer un axe de développement, mais ils ne seront vraiment efficaces que s'ils sont soutenus par des moyens financiers adaptés et intégrés dans une politique volontariste de restauration de la qualité des eaux.
5. L'impérieuse nécessité de reprendre le dialogue en cernant les enjeux financiers
Seuls les échanges et le dialogue permettront d'élaborer ensemble une politique globale et efficace de restauration des milieux aquatiques, comprise et acceptée de tous.
L'environnement est un enjeu national majeur qui nécessite un financement national accru. L'efficacité de la lutte contre les pollutions d'origine agricole ne saurait se passer d'une solidarité nationale soutenue.
6. Des moyens financiers adaptés doivent être déployés pour servir une politique ambitieuse de reconquête de l'ensemble des milieux aquatiques
- Des moyens financiers adaptés aux enjeux environnementaux agricoles en cause doivent être mobilisés.
Pour relever le défi de la reconquête de la qualité de l'eau, la politique à mettre en oeuvre doit s'appuyer sur des dispositifs et des moyens techniques (voire un cadre réglementaire) soutenus par de vrais moyens financiers. Les difficultés actuelles du financement du PMPOA, les difficultés financières observées par l'Agence de l'eau Loire-Bretagne pénalisent le développement d'actions efficaces en faveur des milieux aquatiques et "découragent les bonnes volontés"
- Le nécessaire juste retour du produit de là TGAP au domaine de l'eau doit contribuer à financer cette politique ambitieuse
La nécessité du juste retour de cette taxe appliquée à l'eau se fait d'autant plus sentir que le financement des investissements entrepris dans le domaine de l'eau se montre incertain. La réduction des subventions accordées sur le bassin LoireBretagne et la baisse des taux d'aides octroyées dans le cadre du PNIPOA à partir d'avril 2000 en sont la preuve. Il est impératif de se donner les moyens de maîtriser les pollutions issues des villes et des campagnes, et reconquérir ainsi la qualité des rivières et des côtes.
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