L'eau et les collectivités locales
Les collectivités locales et l'eau
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HAUT CONSEIL DU SECTEUR PUBLIC
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Synthèse du Rapport1
QUELLE REGULATION POUR L'EAU
ET LES SERVICES URBAINS ?
Décembre 1999
1.- Deux modèles pour un service public
L'organisation française des services publics aux usagers domestiques prend deux formes très contrastées : monopole d'Etat pour l'électricité, le gaz, les transports ferroviaires et les services postaux ; gestion décentralisée, directe ou déléguée à des concessionnaires privés, par les communes pour la distribution d'eau, son assainissement, le traitement des déchets, les transports urbains, etc.
Pourtant, ce partage entre deux « modèles » repose moins sur une logique juridique, économique ou technique que sur des contingences historiques. Il a néanmoins des conséquences importantes sur les conditions de délivrance des services, et notamment sur les prix pratiqués.
Ainsi, l'absence de péréquation tarifaire géographique fait qu'il n'y a pas aujourd'hui en France, de prix unique de l'eau. En 1998, le montant de la facture standard (120 m3 par an) variait ainsi dans un rapport de 1 à 7 entre les extrêmes de l'échantillon de 738 communes suivi par la Direction générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF).
De surcroît, le prix de l'eau connaît, à la différence de ceux de l'électricité et du gaz qui baissent en francs constants, une dérive inquiétante. Sur la dernière décennie, celle-ci est d'abord le fait des redevances des agences de l'eau, perçues sans véritable contrôle du législateur, et des exigences croissantes en matières d'assainissement. Mais il n'en reste pas moins que le prix de l'eau proprement dite aura augmenté deux fois plus vite que l'indice général des prix.
2.- Une gestion dont l'efficacité fait problème
A la différence du transport ou de l'énergie, la valeur économique de l'eau n'a été reconnue que tout récemment, sous l'effet conjugué de l'industrialisation, du développement urbain et de la transformation des modes de production agricoles. Encore aujourd'hui, nombreux sont les utilisateurs qui dépensent leur eau sinon sans compter, du moins sans compteur.
Quant à comprendre ce que l'on paie et pourquoi, c'est une autre affaire. Ainsi, il aura fallu attendre juillet 1996 pour qu'un arrêté, couvrant plus d'une page du Journal officiel, tente d'apporter un peu de clarté en fixant les règles de présentation auxquelles devaient satisfaire les factures d'eau.
Même ainsi encadrée, la décomposition de la facture d'eau et son évolution restent nimbées de mystère : qui bénéficie en fin de compte des redevances des agences de l'eau, poste qui connaît la croissance la plus forte ? Pourquoi les services délégués sont-ils plus chers que ceux exercés en régie ? La rentabilité des opérateurs français provient-elle de leurs performances productives ou d'une rente exagérément prélevée sur le consommateur ?
A cette complexité des mécanismes économiques répond celle de l'organisation administrative, qui n'est pas moindre. Pas moins de douze départements ministériels et cinq catégories de services déconcentrés sont compétents en matière de police de l'eau, qui reste une prérogative de l'Etat. L'exploitation des services industriels et commerciaux connaît, quant à elle, un émiettement extrême. Enfin, la gestion globale de la ressource est du ressort d'un dispositif, mis en place en 1964 au niveau des grands bassins versants, mais dont l'inconstitutionnalité est désormais recormue.
Les réformes engagées depuis lors, si elles vont souvent dans le bon sens, laissent néanmoins de nombreuses questions non résolues.
Ainsi, comme l'a montré le Commissariat général du Plan, les agences de l'eau ne sont pas parvenues, en matière de tarifs, à l'efficacité économique, c'est-à-dire à une application pleine et entière du principe « pollueur-payeur ».
De leur côté, les mesures de moralisation de la vie publique prises au cours des années quatre-vingt-dix n'ont pas permis de vaincre les rigidités du marché. Ainsi, la procédure de consultation instituée par la loi « Sapin » reste-t-elle souvent lettre morte du fait de l'absence d'offres concurrentes à celle du délégataire en place.
3.- Pour une régulation renforcée
Dans le contexte français, il n'apparait toutefois pas possible de transposer la méthode britannique de régulation, qui confie à une autorité administrative le soin de fixer les prix pratiqués par les monopoles privés de distribution d'eau.
Mais le contrôle d'opérateurs puissants, d'envergure internationale, par les seules autorités locales responsables se révèle lui aussi insuffisant, d'autant plus qu'il conduit très souvent les collectivités à se lier par des engagements de très longue durée qui se révèlent ultérieurement impossibles à rompre.
La mise en place d'une relation équilibrée entre délégant et délégataire est tout à fait concevable, comme le montre par exemple le cas des transports collectifs dans la Communauté urbaine de Lille. Mais elle ne va pas de soi. Aussi convient-il en premier lieu de permettre aux collectivités territoriales de décider mieux et plus souvent.
La réalisation d'un tel objectif passe par la mise en place d'un organisme national d'information, d'un coût d'accès adapté aux possibilités des collectivités les plus petites, fonction que pourrait remplir le Haut Conseil du service public de l'eau et de l'assainissement dont Madame Dominique Voynet vient d'annoncer la création prochaine par décret.
Mais, pour que la concurrence devienne une réalité, sans doute faut-il revenir sur la phase finale de négociation prévue par la loi « Sapin ». Par ailleurs, le Haut Conseil a marqué son intérêt pour l'institution par la loi de « sociétés locales de gestion déléguée » qui pourraient, pendant la durée de la concession, faire l'objet d'une sorte d'OPA par un opérateur « mieux disant économique ».
Enfin, le Haut Conseil du secteur public a estimé que la mise en place d'une véritable autorité d'arbitrage et de contrôle était nécessaire dans ce secteur où les compétences et les méthodes du Conseil de la Concurrence avaient montré leurs limites. Aussi préconise-t-il la création, par voie législative, d'une « Autorité de Régulation de l'eau et des services urbains » qui, outre la reprise des attributions du Haut Conseil du service public de l'eau et de l'assainissement, disposerait du pouvoir d'élaborer des normes techniques (renouvellement des installations, financement des investissements, clauses abusives prohibées, formules d'indexation tarifaire, standardisation des durées des délégations), d'en contrôler l'application et, le cas échéant, de prononcer des injonctions allant jusqu'à la résiliation des contrats irrégulièrement passés ou exécutés.
1. Pour se procurer le Rapport du Haut Conseil du Service Public prendre contact avec Monsieur Guy Worms au HAUT CONSEIL DU SECTEUR PUBLIC : 8, rue de la Tour-des-Dames - 75436 PARIS CEDEX 09 / Téléphone : 01.55.07.49.23 - Télécopie : 01.55.07.46.80
