Le processus de réforme des services d'eau en Italie

"Le processus de réforme des services d'eau en Italie"

Barbara Antonioli, LATTS

Le cycle d'utilisation de l'eau est un système complexe qui nécessite l'intégration des diverses activités. La réglementation et la gestion durable des prélèvements dans la ressource, de la distribution d'eau et de l'assainissement, en termes de qualité comme en terme de quantité, constitue désormais une question prioritaire. Dans cette perspective, en Italie (comme en Europe), un important processus de réforme législative a été engagé, avec l'adoption de la Loi 36/94, qui aura de fortes répercussions sur tout le secteur des services d'eau et d'assainissement et sur la gestion intégrée des eaux.

Les critères fondamentaux de cette loi de 1994 (Loi Galli) sont :

Relativement à l'organisation du service, les critères devraient se traduire :

En ce qui concerne la répartition des compétences entre les différents niveaux de gouvernement pour la mise en oeuvre de la Loi Galli, la situation est la suivante :

Aux collectivités locales (réunies dans l'Autorità d'Ambito, qui est un syndicat intercommunal) : les fonctions d'aménagement, d'organisation et de contrôle à l'intérieur de chaque ATO. En particulier, il revient à cette autorité de choisir les formes de gestion, de conduire les appels d'offre pour l'affectation du service hydrique, de fixer et d'adapter les tarifs ;
Aux province : les fonctions de coordination des ATO, de planification, de programmation et de contrôle tarifaire (conférence des maires et du président de la provincia).
Aux regioni : la régulation des formes et des modalités de coopération entre les communes situées à l'intérieur d'un même ATO, selon les lois régionales d'application de la Loi Galli.

La problématique de la régulation économique-tarifaire est cruciale, sous deux aspects liés entre eux : full cost recovery principle et auto-financement des investissements. Le tarif pour le service hydrique, intégrant l'eau et l'assainissement, doit être homogène au niveau de ATO et doit assurer la couverture intégrale des coûts de fonctionnement et d'investissement.

L'évolution du tarif doit, d'un côté, rester à un niveau acceptable pour la collectivité à l'horizon temporel prévu, et de l'autre, permettre d'attirer de nouveaux capitaux dans le secteur, indispensables pour la restructuration et la réorganisation des infrastructures. Avant même de prendre en compte les exigences de la Directive Cadre, on a calculé les besoins d'investissement des services publics à environ 28 milliards d'euro en 12 ans, dont 60% pour l'assainissement et l'épuration, à rémunérer selon la logique du marché. Ce serait aux gestionnaires des services d'apporter une part significative de ces capitaux.

Il reste bien sûr de nombreuses questions ouvertes, et en particulier :

La mise en place effective des ATO : seulement 13 ATO avaient été jusqu'à l'affectation du service en 2000 ; le nombre atteint 25 aujourd'hui
La réalisation effective du projet d'homogénéisation des tarifs, avec les conséquences redistributives qu'on imagine ;
L'acceptabilité sociale des augmentations tarifaires liées à l'adoption du full cost recovery principle (des études récentes font craindre une très forte augmentation des tarifs) ;
La détermination d'un taux correct de rendement du capital.

A propos de la loi Galli
Source : L’évolution de l’industrie de l’eau en Italie: le cas de Naples
M^me Tiziana Vitolo, Chercheur IREM CNR
Institut de Recherches sur l’Economie Méditerranéenne
Conseil National des Recherches Napoli, Italia

La Loi 36/94 : « Dispositions en matière des ressources en eau »

La Loi Galli du 5 janvier 1994 "Dispositions en matière de ressources en eau” achève le processus de révision de la législation italienne en matière de ressources en eau, démarrant la réforme du secteur qui avait déjà été prévue par la Loi Merli. La Loi a été conçue dans le but d’arrêter la fragmentation des services des eaux, à l’origine des déséquilibres de gestion, et établit la nature publique des eaux, superficielles et souterraines, les principes fondamentaux de solidarité, d’économie et de sauvegarde dans l’usage des ressources en eau. Les innovations introduites par la Loi Galli sont nombreuses, mais l’aspect le plus remarquable concerne l’adoption d’une approche globale en matière de gestion des ressources en eau.

Les éléments d’innovation introduits par la Loi sont:

La définition de toutes les eaux, superficielles et souterraines, comme ressource commune à utiliser selon des critères de solidarité ;
La priorité de la consommation humaine (eau potable)
Le but de l’économie et du renouvellement des ressources en eau;
La distinction entre les sujets titulaires des ressources et des services des eaux et ceux qui les gèrent;
L’obligation de l’organisation des domaines territoriaux optimaux
Le concept de Service Intégré des Eaux (n.d.t.: en italien Servizio Idrico Integrato - SII), avec l’attribution à un seul gérant de toutes les fonctions productives, pour tout le cycle de l’eau, pour chaque domaine territorial optimal;
La détermination du tarif sur la base de critères économiques (coûts des services fournis, qualité, investissements, etc.). Le tarif, de “taxe”, devient une contrepartie et donc un prix;
La détermination d’un nouveau modèle de gestion des services et de financement des investissements, qui ne se base plus sur les seuls fonds publics visant à combler les pertes continues, mais qui vise à se procurer, dans le même système de gestion, les ressources financières nécessaires pour réaliser les projets de modernisation
Le maintien d’une décentralisation du système, qui laisse la plupart des responsabilités aux collectivités locales, mais qui est inséré dans un contexte de liens extérieurs forts. Le parcours pour l’application concrète et pour la réalisation de la réforme prévue par la Loi Galli est complexe et voit la participation de plusieurs sujets.

Aussi le chemin pour la détermination et la modification du tarif est complexe. L’un des principes de base de la Loi Galli établit la présence d’une seul tarif par domaine territorial optimal et prévoit, en outre, une référence à un tarif moyen national. Sur la base du principe de l’autonomie financière et de la durabilité économique des gestions, la Loi Galli prévoit que le tarif, qui est le prix du service, devra garantir la couverture de toutes les charges liées à la gestion du service, non seulement des coûts d’exercice, mais aussi des frais d’amortissement et d’investissement.

Toutefois, étant donné la délicatesse de la question, liée à la gestion en monopole d’une ressource essentielle, les pouvoirs publics ont une fonction de guide et de contrôle. S’il est vrai que le tarif doit être calculé sur la base des coûts de gestion et d’investissement des services des eaux, il est aussi vrai que des organismes publics tels que le Ministère des Travaux Publics, le Ministère de l'Environnement et le Comité de Contrôle sur les ressources en eau préparent une « méthode normalisée de référence » pour déterminer les paramètres de base nécessaires aussi bien pour la définition des tarifs que pour leurs ajustements à appliquer dans le temps. La méthode choisie se base essentiellement sur le principe du "price-cap": un plafond est établi outre lequel le tarif ne peut pas être augmenté.

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