1. Des retards patents dans tous les secteurs liés au domaine de l’eau

• Des retards significatifs sont observés tant dans le secteur de l’eau que celui de l’assainissement, en dépit des efforts engagés depuis plusieurs années par les collectivités et les différents acteurs socio-économiques du domaine de l’eau. Ainsi, seul un tiers des 35 000 captages d’eaux souterraines fait l’objet d’une protection réglementaire. De même, seules 54% des agglomérations visées par l’échéance du 31 décembre 1998 de la directive «eaux résiduaires urbaines» seraient en conformité et les résultats partiels concernant la seconde date-butoir du 31 décembre 2000 font également apparaître des retards considérables. Enfin, si les bilans relatifs à la qualité de l’eau potable, établis depuis une vingtaine d’années, sont relativement satisfaisants, des problèmes de contamination bactériologique subsistent, ainsi qu’une dégradation préoccupante liée à la présence de nitrates et de pestic ides. La médiocre qualité des eaux a d’ailleurs été soulignée dans le rapport du Commissariat Général du Plan «la politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine» paru en septembre 2001.

• Ces carences ont entraîné plusieurs contentieux avec la Commission européenne pour non-respect des directives relatives aux eaux résiduaires urbaines (saisine de la Cour de Justice des Communautés européennes contre la France le 24 juillet 2001), à l’eau destinée à la consommation humaine (condamnation de la France par la Cour de Justice des Communautés européenne le 8 mars 2001) et à la qualité des eaux de baignade (condamnation de la France par la Cour de Justice des Communautés européenne le 15 mars 2001).

• De lourdes conséquences peuvent en résulter, notamment le paiement d’astreintes financières, mais aussi, localement, la mise en jeu de la responsabilité pénale des élus locaux lorsque la qualité de l’eau distribuée, la qualité des eaux de baignade ou la prévention du risque d’inondation sont en cause.

• Ces manquements aux exigences communautaires s’accompagnent en outre d’un retard manifeste dans la mise en place des outils dont la France s’est dotée au cours des dernières années : les SAGE (dont sept sont approuvés à ce jour) et les commissions consultatives des services publics locaux, créées par la loi du 6 févier 1992, connaissent une émergence particulièrement lente.

2. Un renforcement continu des normes et des exigences environnementales

• A l’horizon 2015, la directive-cadre impose une obligation de résultat particulièrement ambitieuse : atteindre un bon état écologique et chimique pour les eaux de surface et un bon état quantitatif et chimique pour les eaux souterraines.

• Par ailleurs, la directive relative à la qualité de l’eau potable de 1998 a renforcé les critères de qualité requis (notamment vis-à-vis du plomb), introduit de nouveaux paramètres de suivi et établi le point de contrôle de conformité au robinet du consommateur. Cette dernière disposition implique de maîtriser, à l’avenir, les altérations susceptibles de se produire dans le réseau de distribution, tant dans sa partie publique que privée, alors que la responsabilité du distributeur s’arrête actuellement au droit des compteurs.

• Pour les boues d’épuration, une proposition de directive relative à leur valorisation agricole devrait venir se superposer à la réglementation nationale récemment mise en place dans ce domaine. Des normes particulièrement contraignantes seraient envisagées, en particulier pour des éléments indésirables tels que les métaux lourds.

• De même, le projet de révision de la directive concernant les eaux de baignade , examinée prochainement par le Conseil de l’Union européenne, prévoit des normes en matière de pollution bactérienne beaucoup plus sévères que les exigences actuelles. A ce jour, si ce nouveau texte entrait en vigueur, un grand nombre de plages françaises, figurant actuellement dans les meilleures classes de qualité, seraient fortement déclassées.

• De fait, grâce aux progrès technologiques, les seuils de détection des substances présentes dans l’eau sont de plus en plus faibles et de nouveaux composés peuvent également être identifiés. Des contraintes de traitement accrues en découlent, bien qu’il soit nécessaire de distinguer clairement seuils de détection et risques sanitaires.

• Enfin dans le secteur de l’assainissement, d’ici 2005, toutes les communes devront être dotées d’un système de traitement approprié des eaux usées et avoir mis en place leur service public d’assainissement non-collectif.

3. Un déficit d’évaluation économique

• Les besoins à satisfaire dans le domaine de l’eau ne sont pas évalués précisément afin d’optimiser les actions à engager. Des initiatives contribuent toutefois à combler ces lacunes, telles que les opérations d’inventaire du patrimoine réseau d’eau potable conduites sur huit départements pilotes en collaboration avec l’Assemblée des Départements de France, le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, le Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, les Agences de l’eau et la profession des Canalisateurs de France. Mais ces démarches ponctuelles mériteraient d’être plus largement étendues afin d’établir une programmation cohérente des opérations de renouvellement, de renforcement et de réhabilitation des canalisations sur l’ensemble du territoire national.

• Les mesures législatives ou réglementaires adoptées dans le domaine de l’eau ne font pas fait l’objet d’un chiffrage précis, propre à en appréhender l’incidence sur le financement ultérieur de la politique de l’eau ou sur les secteurs économiques concernés. La directive-cadre prône pourtant le recours aux évaluations économiques, notamment dans les plans de gestion des districts hydrographiques. Les principes de transparence, d’évaluation et de sincérité se trouvent également au coeur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finance.

• La multiplicité des analyses inhérentes au prix de l’eau conduit à une grande confusion dans ce domaine. De fait, la diffusion de valeurs moyennes et les approches globales reflètent de façon médiocre la situation réelle qui se caractérise par une grande disparité des contextes locaux. L’étude engagée par le SPDE sur la définition d’un référentiel permettant d’expliquer les mécanismes de formation des prix constitue une première étape vers une démarche plus fidèle à la réalité. Les résultats de l’enquête menée par l’IFEN et le SCEES auprès de 5 000 communes françaises, qui devrait être reconduite tous les trois ans, devraient également permettre d’intégrer les caractéristiques propres à chaque contexte dans l’analyse du prix de l’eau pratiqué. Ces éléments contribueront à l’élaboration de l’état des lieux exigé à l’horizon 2004 par la directive-cadre.

4. Une demande sociale croissante et insatisfaite en terme d’information et de participation

• La société française se montre de plus en plus concernée par les sujets environnementaux, comme en témoigne la médiatisation croissante des phénomènes relatifs à l’eau. Soucieux de la qualité de leur environnement, les Français se déclarent prêts à se mobiliser davantage et notamment à payer l’eau plus cher pour que sa qualité soit préservée. De fait, il est indispensable de faire adhérer l’ensemble de nos concitoyens aux efforts nécessaires pour répondre à leurs attentes.

• Des progrès manifestes ont été accomplis en terme de communication dans le domaine du service public de l’eau et de l’assainissement depuis les lois Barnier et Mazeaud qui ont introduit respectivement le rapport annuel du maire et celui du délégataire. En dépit de cette évolution, l’information et la consultation de l’ensemble de la population restent encore à conforter dans le domaine de l’eau. Le consommateur ne doit plus être considéré comme un client ou un usager passif, mais comme un véritable partenaire. L’association de l’ensemble des citoyens au processus décisionnel dans le domaine de l’eau est désormais une nécessité.

1. Privilégier la prudence

• La définition de nouvelles normes, la création de taxes supplémentaires ou la réforme des redevances perçues par les agences de l’eau ne peuvent intervenir sans en avoir, au préalable, examiner toutes les conséquences environnementales, sanitaires, sociales et économiques. Les réformes proposées s’accompagneront vraisemblablement d’une augmentation de la pression fiscale pesant sur un certain nombre d’acteurs, sans que toutes les répercussions en aient été clairement évaluées. A ce titre, bien que les charges fiscales représentent déjà 40 % du prix de revient moyen du kWh, on peut s’interroger sur la pertinence d’une taxation accrue de l’hydroéloectricité alors que, dans le même temps, les pouvoirs publics affichent l’ambition d’augmenter de 6 % la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité. De même, si les redevances des agences de l’eau deviennent un impôt voté par le Parlement, les aides accordées en retour pourront être considérées comme des subventions d’Etat qui relèvent d’un encadrement communautaire particulièrement strict, notamment pour les usagers industriels. Les réformes en préparation doivent s’opérer sur la base d’évaluations précises, en concertation avec toutes les parties concernées, et, à cet égard, la longue gestation du projet de loi portant réforme de la politique de l’eau ne peut être que bénéfique.

2. Préserver les principes d’une gestion de l’eau concertée et décentralisée, adaptée aux caractéristiques locales

• Si les grands axes de la politique de l’eau peuvent être fixés au niveau national, les priorités d’action et les moyens adéquats pour les exécuter doivent être définis localement, au plus près du terrain, afin d’être adaptés aux formes de pollution, aux types de ressources et aux usages spécifiques à chaque bassin. La directive-cadre, dont la transposition doit intervenir d’ici 2003, soutient d’ailleurs une telle approche, en imposant à tous les Etats-membres la mise en place d’une gestion participative dans de nouveaux territoires organisés autour du concept de district hydrographique. Les orientations européennes actuelles offrent donc toute sa reconnaissance à notre politique de gestion décentralisée et concerté de l’eau qui doit s’en trouver confortée.

• Pour les collectivités locales qui souhaitent poursuivre efficacement leurs actions, pour les structures intercommunales et les collectivités territoriale qui s’impliquent de plus en plus dans la politique de l’eau, toute recentralisation potentielle de la gestion de l’eau est à bannir. La gestion de l’eau s’opère de fait au niveau local, comme en témoignent les démarches conduites dans ce domaine par les communes, leurs groupements et les départements qui s’investissent dans tous les secteurs sur la base du volontariat et de la contractualisation, en assurant des missions de conseillers juridiques, de partenaires financiers et d’appuis techniques.

• Dans le cadre de la réforme de la politique de l’eau, il est envisagé de dessaisir les comités de bassin d’un certain nombre de leurs attributions, afin de rendre le système des redevances conforme à la Constitution. L’encadrement des redevances doit néanmoins laisser une grande autonomie aux comités de bassin afin d’ajuster les recettes aux enjeux locaux. Si les modalités actuelles de calcul des redevances s’avèrent particulièrement complexes et méritent d’être harmonisées, les fourchettes de variation des taux doivent demeurer suffisamment larges pour permettre une pleine adaptation aux besoins locaux.

3. Soutenir les capacités décisionnelles et financières des collectivités locales

• Le projet de loi sur l’eau prévoit de circonscrire la part fixe de la facture d’eau au seul recouvrement de certains coûts, tels que les frais de comptage et de tarification. Les coûts fixes d’entretien des réseaux, notamment, ne figurent pas parmi ces postes. Dans ce cadre, la récupération du coût réel de la gestion de l’eau et de l’assainissement entraînera nécessairement une hausse du prix du m³, en particulier lorsque des investissements lourds ont été entrepris, le budget général de la commune ne pouvant abonder le budget du service d’eau et d’assainissement. Si, comme le souhaitent les représentants des consommateurs, la part fixe de la facture d’eau pourrait être mieux explicitée et justifiée, il est néanmoins essentiel que les collectivités locales puissent continuer à choisir la structure tarifaire la mieux adaptée au contexte et aux besoins locaux.

• L’un des axes de réforme de la politique de l’eau consiste à limiter à 12 ans la durée des délégations de service public dans le domaine de l’eau. Or la durée des contrats se trouve directement liée aux engagements pris et au niveau de risque assumé par chacune des parties. La fixation arbitraire de ce paramètre essentiel risque de constituer une entrave à l’amortissement d’ouvrages dont la durée de vie s’élève fréquemment à 20 ou 30 ans, mais également de dissuader les entreprises d’investir dans ce domaine. Les collectivités locales doivent pouvoir adapter pleinement la durée de leur contrat de délégation aux problématiques locales et, en particulier, aux investissements qu’elles souhaitent réaliser.

4. Mobiliser des moyens financiers adaptés au respect des échéances européennes tout en maintenant le prix de l’eau à un niveau acceptable

• Selon la FNTP, la satisfaction des exigences européennes représente encore un effort d’investissement évalué à 350 milliards de francs, auxquels s’ajoutent les coûts liés à l’entretien et la réhabilitation, portant ce total à 500 milliards de francs. En maintenant le rythme d’investissement à son niveau actuel, plus de 20 ans seront nécessaires pour atteindre ces objectifs, ce qui nous place bien au-delà des échéances fixées par les directives. De plus, d’après une estimation réalisée à partir des résultats partiels du dernier inventaire du FNDAE, les besoins d’investissement en milieu rural pour les cinq ans à venir s’élèvent à 30 milliards pour l’eau potable et à 30 milliards pour l’assainissement.

• Le respect des objectifs environnementaux tout en maintenant le prix de l’eau à un niveau acceptable passe par la préservation de la capacité d’intervention des partenaires financiers privilégiés des acteurs de l’eau amenés à investir, l’optimisation des actions à mener fondée sur une évaluation et une hiérarchisation précises des besoins et une rationalisation des normes édictées dans le domaine de l’eau.

• La capacité d’intervention des agences de l’eau, en particulier, ne doit pas être hypothéquée par des coûts de gestion démesurés ou des responsabilités supplémentaires auxquelles elles ne sauraient faire face sans réduire les soutiens qu’elles accordent déjà par ailleurs.

• Les besoins considérables font également ressortir la nécessité de promouvoir le recours à l’investissement privé, encore peu développé en France. Les opérateurs privés sont déjà fortement engagés dans une telle démarche à l’international et se déclarent disposés à participer davantage aux investissements en France. A titre d’exemple, une société comme Lyonnaise des Eaux est amenée à investir dix fois plus par habitant en Angleterre qu’en France.

• Mais le renforcement des moyens financiers consacrés à la politique de l’eau doit aussi s’accompagner d’un effort de sélectivité. Cibler les priorités constitue une nécessité pour optimiser l’efficacité environnementale des fonds mobilisés.

5. Développer les outils de planification, de suivi et d’évaluation de la politique de l’eau

• Depuis plus de dix ans, les outils de planification locale se développent dans le domaine de l’eau : 30% du territoire national se trouve couvert par des SAGE en cours d’élaboration ou achevés et 200 contrats de rivières sont engagés, dont 12 nouveaux contrats signés en 2000, pour un montant total prévisionnel de dépenses de plus de 1 570 MF. Malheureusement, les axes de réforme proposés prévoient de rendre l’élaboration des SAGE facultative. Le caractère facultatif de la procédure ne peut que freiner encore davantage l’essor des SAGE, vecteurs essentiels d’une gestion locale concertée, globale et à long terme des ressources en eau et des milieux associés. Il serait souhaitable que les nouvelles dispositions envisagées permettent d’établir une incitation financière à l’élaboration des SAGE (qui doivent constituer un préalable à toute action ultérieure), d’assouplir la procédure, et donnent aux CLE les moyens nécessaires à leur bon fonctionnement.

• Face à des consommateurs de plus en plus exigeants vis-à-vis de la qualité et du prix de l’eau qui leur est distribuée, les responsables locaux doivent impérativement se doter des outils et des procédures destinés à assurer une meilleure maîtrise des services publics de l’eau et de l’assainissement. De plus, alors que le rythme de rotation des contrats de délégation s’accélère, il est essentiel de garantir le libre choix des modes de gestion, mais aussi d’instaurer une véritable émulation compétitive et de développer les solutions contractuelles plutôt que les rigidifier. A cet égard, les bilans du patrimoine, la programmation cohérente de travaux qui en découle, la définition d’indicateurs de performance et de critères de qualité des services doivent contribuer à fonder un partenariat équilibré à travers lequel chacun peut assumer pleinement ses responsabilités dans la transparence et la confiance. Le guide de l’affermage du service de distribution d’eau potable édité en juin 2001 par l’Association des maires de France constitue à ce titre un outil précieux pour les élus locaux soucieux d’établir un cadre juridique précis pour l’affermage de la gestion de l’eau.

6. Renforcer la concertation locale et la participation de l’ensemble des citoyens