Compte rendu
Le premier séminaire de la liste Res_Eau intitulé « Nouveaux mécanismes de concertation appliqués aux ressources en eaux : Principes méthodologies et études de cas » a réuni, le 28 mars 2003, une trentaine de participants qui ont pu échanger autour des nouvelles modalités et pratiques de la concertation dans le domaine de l’eau.
Dans leur propos introductif,
Jean-Marc Douguet et
Olivier Petit (C3ED, Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines) ont souhaité situer le contexte de ce premier séminaire en établissant un état des lieux de la liste Res_Eau, qui compte 225 membres et qui permet un échange d’informations sur les questions liées à la gestion et aux politiques de l’eau (260 messages ont été adressés à la liste depuis la fin du mois de novembre 2001). Ils ont par ailleurs présenté les perspectives futures : développement d’un site Internet composé d’une fiche présentant chaque membre et d’une base de données de documents relatifs au thème de la liste, sous la forme d’une bibliothèque virtuelle. Les séminaires sont destinés à un large public et seront chaque fois consacrés à un thème spécifique. Organisés par les membres de la liste, chaque séminaire devrait faire l’objet d’un compte-rendu et les communications seront regroupées au sein d’un Cahier de Res_Eau, disponible en ligne depuis le site Internet. Les organisateurs rappellent aussi que les séminaires pourront se dérouler à Paris, mais une forte incitation est faite pour que certains séminaires soient organisés dans d’autres villes.
La thématique du présent séminaire est ensuite rappelée par les intervenants qui soulignent que la participation, la négociation, la délibération et la concertation figurent parmi les mots-clé qui permettant de décrire les modalités de la gouvernance des ressources naturelles et de l’environnement. Dans ce contexte, l’eau fait figure de précurseur et l’interrogation relative aux nouvelles modalités de la concertation dans ce domaine permet de porter le regard sur les fondements théoriques et méthodologiques, comme sur les applications pratiques de la concertation à différentes échelles. Cette interrogation soulève en particulier des questions de terminologie (qu’entend-on par concertation ?) et vise à aller au delà d’une vue naïve qui voit dans ces modalités d’essence démocratique et discursive une réponse appropriée à toutes les situations. A partir de ce propos liminaire, Jean-Marc Douguet et Olivier Petit laissent la parole aux intervenants pour une présentation de leurs réflexions sur ce sujet.
La première intervention de
Jean-Baptiste Narcy (AscA, chercheur associé à l’ENGREF) s’appuie sur une communication écrite conjointement avec
Jean-Marc Dziedzicki (chercheur associé à l’équipe « Ville Société Territoire » de l’Université de Tours) intitulée « La planification concertée de la gestion de l’eau : que penser des pratiques françaises ? Analyse des pratiques actuelles et perspectives offertes par la Directive Européenne sur l’Eau ». Cette communication prend pour point de départ la récente directive cadre européenne sur l’eau (DCE) qui impose aux Etats-membres la mise en place de plans de
gestion et de programmes de contrôle et de mesure. Cette directive pousse par ailleurs à développer d'une part l'information et la consultation du public et, d'autre part, la participation active des "stakeholders".
Les plans de gestion sont définis au sein de districts hydrographiques et passent par une information et une consultation des usagers à propos du programme de travail, des questions considérées comme importantes et du plan de gestion lui-même.
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Le modèle promu par la DCE s’inspire en grande partie de ce qui se passe déjà en France, au niveau dans grands bassins hydrographiques avec les comités de bassin. La présentation de Jean-Baptiste Narcy s'appuie d'une part sur la description du fonctionnement actuel du système des agences de l'eau françaises et de leurs comités de bassin et, d'autre part, sur les modalités de la concertation dans les démarches participatives locales telles que les contrats de rivière et les SAGE. Le propos général est de montrer que les pratiques françaises en matière de concertation dans le domaine de l'eau comportent des acquis très importants pour ce qui est de la participation active des stakeholders, avec notamment le système des agences de l'eau, mais qu'il n'en est pas du tout de même en ce qui concerne l'information et la consultation du public, dont les insuffisances sont patentes. L'enjeu est alors d'améliorer ce second volet, conformément aux exigences européennes, sans pour autant mettre en péril ni dénigrer les acquis du premier.
Celui-ci commence par rappeler le fonctionnement du système français des agences de l’eau et les débats qui entourent l’inconstitutionnalité des redevances qui sont fixées par les comités de bassin. Ce système des agences de l’eau demeure, aux yeux de J-B. Narcy, à la fois d'un intérêt exceptionnel dans le contexte français pour ce qui est de la participation active des usagers, et très confidentiel, totalement inconnu du grand public. Cette confidentialité le rend très vulnérable lorsqu'il est critiqué, comme ce fut le cas avec les rapports du Commissariat Général du Plan et de la Cour des Comptes.
A une échelle plus locale, la participation des usagers dans le cadre des comités de rivière et des commissions locales de l’eau donnent lieu à des degrés de participation très variables. Néanmoins, ces comités et commissions peuvent être considérés comme des lieux potentiels d’innovation, même s’ils souffrent d’un manque d’encadrement méthodologique.
A un autre niveau, il semble légitime de se demander quelle est la performance environnementale de ces mécanismes. En d’autres termes, la concertation permet-elle de garantir la protection de l’environnement ? Par ailleurs, il semble que les efforts portent plus sur les moyens que sur les finalités et la plupart des SAGE et contrats de rivière étudiés par les auteurs tendent à montrer que les finalités sont peu précises et qu’il existe assez peu de souplesse pour réorienter. L’un des enjeux de la DCE consiste justement à renouveler la participation des usagers. La transposition de la DCE dans le droit français constitue donc une opportunité pour repenser les modes d’implication des parties-prenantes dans l’information et la concertation sur la gestion des ressources en eau.
L’intervention suivante d’
Alex Nikichuk (Membre du Réseau Eau d'Attac national) et
Jean-Luc Touly (président de l'ACME, Association pour le Contrat Mondial de l'Eau) portait sur le thème « Modèle français de gestion de l'eau par les bassins versants, Agences de l'Eau et le partenariat public-privé (PPP). Critique du système et alternatives proposées. ». Les deux intervenants s’expriment l’un après l’autre. Alex Nikichuk commence par remarquer que son statut de consommateur-citoyen ne lui permet pas habituellement de s’exprimer dans les procédures de concertation existant dans le domaine de l’eau. Il déplore que les simples citoyens soient les grands absents des comités de bassin où ils ne représentent qu’une frange tout à fait marginale des participants (seulement trois siégeraient au comité de bassin de l’Agence de l’eau Seine-Normandie). Il relève qu’il existe pourtant la possibilité pour les citoyens de participer aux Commission consultatives des services publics, dont la mise en place est rendue possible par la loi sur la démocratie de proximité (loi 2002-276 du 27 février 2002). Or, sur les 15 000 services d’eau dépendant des municipalités, très peu de maires ont
choisi de mettre en place de telles commissions. Par ailleurs, l’information sur le prix et la qualité de l’eau dans les communes est souvent difficile à obtenir. Or, les municipalités sont tenues de présenter deux documents à leurs concitoyens : le rapport sur la qualité bactériologique effectué par la DDASS et le rapport annuel sur le Prix et la qualité de l’eau, rédigé par le distributeur et validé par le Conseil municipal. Alex Nikichuk avance alors que les consommateurs-citoyens devraient être davantage informés et éduqués sur le problème de la gestion de l’eau et être associés à la gestion de l’eau à tous les niveaux de décision. Les formations existant actuellement sont jugées insuffisantes.
Jean-Luc Touly prend alors la parole et évoque d’abord le caractère opaque des comptes des grandes sociétés de distribution d’eau, à commencer par la générale des Eaux dont il est salarié. Selon lui, les grandes compagnies de distribution d’eau détiennent un monopole sur la distribution de l’eau en France et ces sociétés multiplient les filiales pour montrer une façade de concurrence. La plupart des municipalités ont choisi de déléguer le service de gestion et de distribution de l’eau grâce au système d’affermage et de concession. Ainsi, 56% des 36 000 communes françaises ont décidé de déléguer leur service de gestion de l’eau, ce qui représente 80% de la population française. Selon Jean-Luc Touly, un tel système n’est pas sain et résulte d’un partenariat public-privé donnant trop de poids aux multinationales. Afin de permettre plus de transparence et d’implication des usagers dans la gestion de l’eau de leur commune, il serait nécessaire de développer davantage les systèmes de gestion en régie directe.
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Magalie Bourblanc est intervenue sur "Les politique(s) de reconquête de la qualité de l'eau en Bretagne et pollutions diffuses d'origine agricole : quels pouvoirs pour la concertation ? ". L’intervenante a d’abord souligné la situation préoccupante que connaît aujourd’hui la Bretagne, pratiquement sur l’ensemble du territoire régional. Face à ce défi des pollutions diffuses, le terme de « concertation » est souvent prononcé.
La concertation est perçue comme étant un instrument d’action publique particulièrement bien adapté au climat de forte incertitude entourant le phénomène des pollutions diffuses. Elle permettrait aux acteurs du terrain d’élaborer eux-mêmes les recettes d’action publique et serait susceptible de désamorcer les situations conflictuelles, telles que celles qui existent en Bretagne entre les différents usagers de l’eau (pêcheurs, agriculteurs, conchyliculteurs, consommateurs,…).
L’intervenante souligne que le thème de la concertation rencontre à l’heure actuelle un grand succès mais il tend à recouvrir des réalités assez différentes. Pour dépasser cette équivoque, elle propose de forger une définition idéal-typique de la concertation. Cette dernière combine à la fois l’idée de liberté de l’échange (de son engagement, de son déroulement, de son issue) et l’idée de controverse (propre à l’échange multi-partenarial). La concertation est assimilable à une procédure qui prend la forme d’un instrument d’action publique non déterminé, mis à la disposition des acteurs du terrain.
En Bretagne, une préférence est accordée aux outils d’inspiration régionale (regroupés dans un programme dénommé Bretagne Eau Pure (BEP)) aux dépens des instruments de gestion intégrée de l’eau conçus au niveau national (SAGE, SDAGE, Contrat de Rivière). Le recours à la démarche du diagnostic participatif est motivé avant tout par la volonté de répondre à une difficulté majeure relevée en particulier sur le programme BEP. Cette dernière concerne la très faible capacité constatée, de la part des représentants agricoles eux-mêmes, pour parvenir à mobiliser leur base. Le diagnostic participatif vise dès lors à promouvoir une démarche ascendante : l’impulsion au fondement de la construction d’un programme de « gestion et de protection de la ressource en eau » doit partir du local et de la base.
Le propos final a porté sur la libre construction du problème des pollutions diffuses d’origine agricole. Ce questionnement est essentiel pour comprendre la marge de manœuvre qui est laissée à la concertation dans l’articulation entre concertation, décision et autorité de la
décision. Absente à l’étape de la mise à l’agenda public du problème environnemental, la concertation pourrait interférer avec l’évolution dans le traitement du problème.
L’intervention de Raoudha Makkaoui, "Vers une approche participative de la politique des ressources naturelles renouvelables : Expériences tunisiennes", s’articule autour des liens entre les nouveaux modes de gouvernance des ressources naturelles, la participation des usagers et une politique de développement durable. L’auteur a rappelé les principes en faveur de la participation du public à la gestion des ressources naturelles. Puis, elle analyse plus en détail les lignes des différentes phases dans l’élaboration de la gestion concertée ainsi que les lignes directrices pour la conclusion d’ententes. Enfin, elle illustre l’intérêt et les contraintes de cette approche à travers l’exemple de la politique hydraulique tunisienne.
L’intervenante est d’abord revenue sur l’idée de la gouvernance participative souvent organisée autour d’une ressource bien spécifique (rivière, nappe d’eau souterraine, bassin versant, …), pour laquelle les différents acteurs se retrouvent au sein d’un organe décisionnel au moyen duquel les différentes parties élaborent, négocient et adoptent un accord volontaire contenant des mesures spécifiques de gestion.
Selon elle, le processus de décision dans la gestion concertée comprend la phase d’identification des problèmes, la phase d’entente et de concertation afin d’élaborer les solutions possibles, la phase de mise en œuvre des objectifs et des moyens de la décision proprement dite.
L’intervenante présente ensuite la situation de l’eau en Tunisie (climat, répartition géographique…). Les secteurs touristique et domestique sont les principaux consommateurs d’eau potable. Face à la variabilité et à la faiblesse des apports pluviométriques, les plans directeurs ont donné une priorité à l’exploitation des ressources en eaux et aux équipements de stockage et d’adduction. En 1990, une stratégie décennale de mobilisation des ressources en eau (1990-2000) a été mise en place avec comme objectif principal la satisfaction de la demande par la mobilisation de la totalité des eaux souterraines et de 85% des eaux de surface.
La participation des populations est devenue un des principes d’intervention systématiquement recommandés pour la gestion des ressources hydrauliques. La Tunisie a procédé à la création d’Associations d’Intérêt Collectif (AIC), transformées en 1999 en Groupements d’Intérêt Collectif (GIC). Ces associations constituent un organe consultatif composé de représentants de l’administration et d’usagers et ont pour objet, non seulement la distribution et la vente de l’eau, mais aussi de présenter des suggestions touchant les utilisateurs et d’émettre un avis sur les projets d’aménagement des eaux.
Bien qu’il soit difficile de porter un jugement définitif sur l’efficacité des AIC, la redécouverte des capacité d’ingénierie sociale, juridique et technique des populations locales témoigne d’une évolution de l’attitude des pouvoirs publics tunisiens à l’égard des populations rurales. Reste à organiser l’association efficace des populations locales et de l’Etat comme « facilitateur », et non comme entrepreneur et administrateur des projets.
A l’issue de chacune des présentations, les intervenants ont été invités à débattre avec les participants au séminaire sur leur présentation. Puis, pour conclure, les organisateurs ont souhaité profiter de l’opportunité de ce séminaire pour faire une liste de suggestions de thèmes pour les prochaines séances. Parmi ces thèmes, la question du rapport entre l’eau et la diversité culturelle a été avancée. D’autres thèmes pourraient porter sur la rareté des ressources et les conflits d’usage, sur les enjeux internationaux de l’eau et sur la question de l’accès à l’eau potable dans les pays en développement et son mode de financement.
Remerciements : Les organisateurs souhaitent remercier l’Institut de Recherche pour le Développement, les intervenants et l’ensemble des participants.
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