Monsieur le Président,
Messieurs les Rapporteurs,
Mesdames et Messieurs les Députés,
Le budget du ministère de l’environnement que je vous ai présenté l’an dernier posait les jalons de l’ambition nouvelle du gouvernement en matière environnementale. Il s’inscrivait ouvertement en faveur d’une politique exercée par un ministère de plein exercice capable d’élaborer et de mettre en œuvre une véritable politique de développement durable.
Le projet de loi de finances pour 2000 consolide l’action entreprise par ce gouvernement en matière environnementale, lui confère une amplitude nouvelle et l’inscrit dans la durée.
Avant de vous exposer mes priorités politiques et leur traduction budgétaire, je souhaiterais remercier vos deux rapporteurs, M. SUCHOD et M. BLAZY pour la pertinence de leur analyse.
J’avais eu la satisfaction l’année passée de vous annoncer que, pour la première fois, le ministère de l’environnement figurait au rang des priorités budgétaires du gouvernement. Je ne vous avais cependant pas caché que le poids des retards accumulés sur les dernières années, avec un budget en stagnation autour de 0,14 % du budget civil de l’Etat pendant une dizaine d’années, rendait nécessaire une politique de rattrapage progressif dans la durée.
Nous abordons aujourd’hui la seconde marche dans la construction d’un ministère apte à répondre à l’expression toujours plus pressante de l’aspiration d’une opinion soucieuse la qualité de son environnement. Après une première étape de mise à niveau en 1999, le caractère prioritaire du budget de l’environnement est confirmé en 2000, ouvrant la voie à une phase de consolidation des réformes entreprises et propice à l’ouverture de nouveaux chantiers.
Vous l’aurez constaté, le budget du ministère de l’environnement que j’ai le plaisir de vous présenter affiche une progression de 8,6 % en 2000 par rapport à sa dotation pour 1999, pour s’établir à 4298 millions de francs contre 3957 l’an dernier. Il est de surcroît complété par un instrument additionnel, qui revêt la forme d’une section d’un Compte Spécial du Trésor dotée de 500 millions de francs, le fonds national de solidarité pour l’eau (FNSE).
Cette croissance confirme la volonté et l’engagement dans la durée que j’avais exprimés et que le Premier Ministre a approuvés. Elle mérite bien évidemment d’être relativisée à l’aune des sommes en jeu, le budget du ministère de l’environnement ne représente en effet aujourd’hui que 0,25 % du budget civil de l’Etat. Les taux de progression sont parfois trompeurs et ne doivent pas occulter la longueur du chemin qui reste à parcourir.
Dans l’identification des priorités sectorielles auxquelles il s’attache, ce projet de budget instaure des leviers nouveaux pour nos politiques, et conforte la capacité d’intervention des instruments que nous avons créés l’année passée, en les dotant de moyens d’actions renforcés.
Les crédits nouveaux, qui avoisinent les 350 millions de francs en 2000, complétés par 250 MF au titre du Fonds national de solidarité pour l’eau, seront ainsi mobilisées en faveur :
- d’une réorientation de la politique menée dans le domaine de l’eau en direction d’un renforcement de la péréquation entre bassins et de la solidarité nationale ;
- d’un renforcement des moyens consentis à la gestion et à la valorisation des espaces et milieux naturels ;
- d’une prise en compte toujours accrue des mesures de prévention des risques naturels, industriels ou technologiques et des pollutions de toutes origines,
- toutes politiques soutenues par la poursuite du renforcement du socle du ministère, qui trouve sa traduction dans des réformes de structure d’une grande ampleur, sur laquelle je m’attarderai plus longuement.
En premier lieu, la création du Fonds national de solidarité pour l’eau dont je viens de faire état, constitue une nouvelle étape importante de la politique du gouvernement dans le domaine de la protection de l’eau et des milieux aquatiques.
Ce fonds, qui revêt la forme d’une section d’un nouveau compte spécial du Trésor intitulé " Fonds national de l’eau ", sera alimenté à hauteur de 500 MF en 2000 par un versement des Agences de l’eau. Il se substitue aux deux fonds de concours créés en 1997 et 1999 et il permettra de doubler la capacité d’intervention de la direction de l’eau. Ce sont donc, hors redéploiements, 250 millions de francs de crédits nouveaux qui seront affectés à la politique nationale de l’eau en 2000.
Au delà des missions jusqu’alors financées sur les anciens fonds de concours, ce compte contribuera au financement d’actions d’intérêt général au bénéfice du secteur de l’eau, au travers du soutien à la restauration des rivières et des zones d’expansion des crues, la solidarité nationale dans des domaines comme l’habitat social et la connaissance de l’eau et des milieux aquatiques.
L’année 2000 verra également la mise en place des instances de concertation appelées de leur voeux, tant par les élus locaux que par les associations de consommateurs, grâce à la création du Haut Conseil du service public de l’eau et de l’assainissement.
L’ensemble des crédits consacrés à la politique de l’eau, la protection de la ressource et celle des milieux, progressent ainsi de 48,5 % en 2000, conférant une dimension nouvelle à notre intervention.
Deuxième priorité de cet exercice, dans le secteur de la protection de la nature, des sites et des paysages cette fois, le renforcement du réseau des espaces protégés est destiné à améliorer la protection des zones naturelles sensibles.
En dépit d’un incident juridique récent, il est indéniable que l’année 1999 a vu la contribution de la France à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 s’améliorer considérablement. A ce jour en effet 1029 sites couvrant 4,9 % de la superficie du territoire ont été notifiés à la Commission européenne, parallèlement à l’élaboration, pour chaque site, de documents d’objectifs qui devront être achevés en 2004 à l’issue d’une large consultation sur le terrain.
En 2000, les crédits du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN), instrument créé l’année dernière pour appuyer la mise en œuvre de l’approche contractuelle et partenariale choisie par le gouvernement pour la gestion des sites Natura 2000, progresseront de 27 % pour atteindre 242 MF, contre 190 MF en 1999. Ce sont donc 52 MF de moyens nouveaux qui seront consacrés à la préservation des espaces naturels et au développement des territoires, dont plus de la moitié bénéficieront au financement du réseau Natura 2000.
Instrument phare de notre politique de préservation des milieux naturels destiné à favoriser toutes les politiques contractuelles en faveur des espaces naturels et de la diversité biologique, ce fonds soutiendra, entre autres les orientations du futur schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux, sans oublier la politique de connaissance, d’inventaire et de conservation de la diversité biologique et des milieux naturels.
Les dotations affectées aux Parcs naturels régionaux (PNR) et aux Conservatoires régionaux d’espaces naturels (CREN) augmenteront également de manière sensible, de près de dix millions au total.
Les moyens consacrés au développement du réseau des espaces naturels protégés progressent pour leur part de 24 MF pour s’établir à 436 MF, au bénéfice tant des parcs nationaux qui disposeront de dix millions de crédits nouveaux, que du conservatoire du littoral dont la dotation passera de 147 à 149 MF en DO+CP, mesure incluant la création de cinq emplois au sein de cet établissement.
Les réserves naturelles voient pour leur part leur dotation renforcée d’environ 9 MF en DO+CP, ce qui permettra la création de nouvelles entités en 2000.
Enfin, la tutelle de mon ministère sur le Muséum national d’Histoire naturelle sera renforcée par l’accroissement de la dotation budgétaire au bénéfice de cet établissement public, confirmant l’intérêt que j’attache à cette institution qui prépare à l’heure actuelle de nouveaux statuts et une réforme profonde de son mode de fonctionnement.
Dans une approche globalisée, les crédits consacrés à la protection de la nature enregistrent ainsi une croissance de 14,2 % en 2000, témoignant de notre volonté d’aller de l’avant en construisant une politique des espaces naturels.
Troisième pilier d’intervention du ministère en charge de l’environnement, la prévention des pollutions et des risques . Le budget enregistre dans ce domaine une croissance de 4,5 % de ses crédits en 2000 en DO+CP, de 9 % en DO+AP. Elle traduit la conscience de nos responsabilités en matière d’actions préventives, gages d’une politique citoyenne.
Une politique efficace de prévention des risques présuppose un niveau de connaissance pertinent tant des milieux que des méthodologies d’évaluation des risques. Aussi, j’ai décidé, pour la seconde année consécutive, de renforcer les moyens de l’IFEN et de l’INERIS.
Service statistique du ministère de l’environnement, l’IFEN disposera en conséquence d’un budget de fonctionnement de 30,8 MF, en progression de 8 %, et conforté par la création de 5 emplois nouveaux, tandis que ses crédits d’investissement connaîtront une croissance parallèle de 11 %.
Les moyens de l’INERIS progresseront également de 27 MF afin de développer nos moyens d’études, de recherches et d’intervention dans le domaine des risques chroniques et accidentels, pour s’établir à 157 MF en 2000. J’attends beaucoup de l’INERIS dans des domaines essentiels comme l’écotoxicologie, la gestion des risques et les relations santé-environnement.
L’effort en faveur de la mise en place des plans de prévention des risques sera poursuivi, tandis que le budget de l’ADEME se verra conforté. L’ADEME sera ainsi dotée de 143 MF de crédits nouveaux, essentiellement affectés au financement de la politique de déchets ménagers et huiles usagées qui bénéficiera de 100 MF supplémentaires.
Vous avez été nombreux à me faire part de votre inquiétude sur le niveau des disponibilités budgétaires de l’ADEME face à un accroissement spectaculaire des demandes de soutien de la part des collectivités locales. Il est certains que depuis l’automne 1998, fortes d’une meilleure santé financière mais également sensibles à l’approche des échéances 2001 et 2002 et aux nouvelles orientations données à la politique des déchets, de très nombreuses collectivités ont déposé des demandes de soutien auprès de l’ADEME. Il s’agit en quelque sorte d’une crise de succès d’une politique qui redémarre après une période de latence, et je ne peux que m’en féliciter.
Utilisant ses ressources annuelles et les souplesses des redéploiements internes auxquelles l’autorise son statut, l’ADEME a été en mesure d’affecter dès 1999 1130 MF à la politique de déchets pour une dotation initiale de 811 MF.
Je tiens à souligner que les aides directes de l’ADEME ne constituent pas, loin s’en faut, la seule forme de soutien à cette politique : nous avons en effet également augmenté les contributions d’Eco-emballages et, beaucoup l’oublient, réduit dès 1999 le taux de TVA applicable en matière de collecte sélective et de tri des déchets. Cette réduction de TVA aura un effet d’équivalent subvention estimé à 500 MF en 1999 et atteindra vraisemblablement de l’ordre d’un milliard à un milliard et demi en année pleine.
Autre élément clé de notre action de lutte contre les pollutions, la politique de réduction des nuisances sonores, identifiées comme le premier facteur de gêne par les citoyens, bénéficie d’un supplément de moyens de 10 MF en 2000. Ces crédits nous permettront de développer les recherches, notamment sur les points noirs liés aux infrastructures de transport terrestre et de soutenir des projets pilotes en matière de lutte contre le bruit.
A la suite du rapport Lamure, j’ai entrepris de définir avec le concours des autres ministres concernés, un programme d’actions qui traduise la volonté du gouvernement de changer d’échelle dans le traitement du problème, qui donnera lieu à une communication en conseil des Ministres dans les jours qui viennent. Ce programme, qui débutera dès le début de l’année 2000, permettra de traiter sur les dix prochaines années au moins 200 000 logements subissant des nuisances sonores dues au réseau national.
En ce qui concerne les transports aériens, j’ai demandé à l’ADEME de consacrer à l’instruction des dossiers les moyens nécessaires pour parvenir à résorber le retard pris dans la gestion des dossiers par Aéroport de Paris. Une augmentation notable du nombre de dossier de demande d’aides a par ailleurs fait suite à l’extension des conditions d’indemnisation des riverains adoptée à la fin 1998. L’établissement redéploiera, si nécessaire en cours de gestion et à hauteur de plusieurs dizaines de millions de francs, les moyens adéquats pour mener à bien cette politique en faveur des riverains des aéroports. Je connais et partage l’attachement du rapporteur, M. Blazy, et de Mme Bricq sur ce sujet, que je tiens à rassurer quant à notre prise en compte du problème.
Autre axe essentiel de notre action, l’effort en faveur de la mise en place de nouveaux Plans de prévention des risques (PPR) sera pour sa part poursuivi. Nous avons franchi au cours de l’été passé le seuil des 2000 PPR.
Par ailleurs, à côté des moyens budgétaires traditionnels mobilisés en faveur de la prévention des risques, je souhaite, avec l’accord des autres ministres concernés, mettre le fonds de prévention des risques majeurs, à contribution pour le cofinancement des plans de prévention des risques. Cette opération, qui trouvera une traduction législative en loi de finances rectificative pour 1999, permettra de développer la réalisation et l’approbation des plans sur les communes les plus exposées aux risques naturels à partir des disponibilités actuelles de ce fonds, alimenté par un prélèvement sur les polices d’assurance, à ressources constantes.
Alors que sur le plan international la conférence de Bonn vient de s’achever, j’entends consolider notre effort dans la lutte contre la pollution atmosphérique et la prévention de l’effet de serre. Les crédits consacrés en 2000 sur mon budget à la mise en oeuvre de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie s’élèveront à 241 MF en DO+AP, dont :
- 14 MF pour la réalisation d’études préalables à l’élaboration des plans prévus par la loi, dont les plans de déplacements urbains (PDU) ;
- 55 MF d’aide au fonctionnement des associations de gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l’air ;
- 57 MF de crédits d’études dans le domaine de la pollution de l’air ;
- 115 MF pour la surveillance du niveau de pollution atmosphérique, notamment par le financement par l’intermédiaire de l’ADEME des équipements de surveillance de la pollution atmosphérique.
Dernier axe et non des moindres de mon action, le renforcement des moyens du ministère en charge de l’environnement demeure une priorité constante, en l’absence de laquelle l’impact des dispositifs que je viens de mentionner risquerait de demeurer virtuel.
Je vous avais fait part en 1999 de ma volonté d’engager sa transformation en un ministère de plein exercice capable d’élaborer et de mettre en œuvre une véritable politique de développement durable. Le projet de budget pour l’an 2000 conforte cette orientation.
Le renforcement de la place du ministère passe par une consolidation de ses moyens humains, que traduisent les 140 créations d’emplois et 70 transferts en provenance d’autres départements ministériels inscrits à ce budget.
Les effectifs de mon ministère s’élèvent désormais à 2760 agents, hors établissements publics, ce qui représente une croissance de 16 % sur les trois dernières années à comparer à 2 % sur les trois années précédentes.
L’efficacité d’une politique ne pouvant se mesurer à la seule aune des moyens financiers qui y sont consacrés mais dépendant fortement de la qualité des agents mobilisés pour sa mise en oeuvre, j’ai fait du renforcement des capacités d’expertise et d’évaluation des politiques publiques ma priorité pour 2000.
Cette orientation se retrouve à travers deux phénomènes majeurs dans la vie d’une administration : la création d’une nouvelle direction d’administration centrale, et la mise en place d’un service d’inspection de l’environnement. J’entends ainsi inscrire résolument mon ministère dans le mouvement de réforme et de rationalisation des services de l’Etat impulsé par le Premier Ministre.
Une partie des effectifs nouveaux sera ainsi consacrée à la mise en place d’une nouvelle direction d’administration centrale, la direction des études économiques et de l’évaluation environnementale, instrument d’expertise et d’aide à la décision en matière économique et environnementale.
Elle s’inscrit clairement dans un contexte d’attention croissante de l’opinion publique aux politiques d’environnement. Elle conférera à mes services une offre d’expertise structurée et bien encadrée apte à répondre à une demande toujours plus diversifiée. Je compte sur cette structure pour asseoir nos positions, tant en terme d’évaluation de la pertinence des politiques environnementales que nous serons amenés à conduire, que comme outil d’analyse de l’impact des autres politiques publiques sur l’environnement. Elle constituera un outil précieux dans les négociations internationales à venir.
D’autres innovations sont en cours de réalisation, comme la création d’une inspection de l’environnement.
Second pilier dans le renforcement de nos capacités d’évaluation des politiques publiques, la création d’un service d’inspection de l’environnement doit nous permettre d’avoir une visibilité accrue sur l’efficacité de notre action, dans le souci général de modernisation du rôle de l’Etat. Ce service devrait être opérationnel dès le début de l’exercice 2000.
A côté de la mise en place de ces instances nouvelles, les besoins identifiés sur le terrains pour la mise en oeuvre de nos politiques ont donné lieu à un renforcement conséquent en moyens humains.
Les différents services déconcentrés de mon ministère, DIREN, DRIRE et DSV en l’occurrence, verront également leurs effectifs confortés afin d’accroître leur capacité d’intervention en matière environnementale, notamment dans le domaine de la prévention des risques et du contrôle des installations classées.
L’une des particularités du ministère en charge de l’environnement tient au fait qu’il dispose, à côté de ses propres services déconcentrés que sont les DIREN, d’autres services mis à sa disposition dans le cadre de ses domaines de compétences.
J’ai toujours affirmé, et je le confirme devant vous aujourd’hui, que je considérais les services mis à ma disposition comme mes propres services déconcentrés.
J’en veux pour preuve la volonté politique de leur attribuer une part non négligeable des effectifs nouveaux obtenus pour 2000 ; je vise la création de 44 emplois qui viendront renforcer les services des DRIRE pour l’exercice spécifique du contrôle des installations classées, tandis que les DSV verront leurs effectifs progresser de 20 agents pour le contrôle des installations classées dans le domaine agricole et alimentaire. Les effectifs en charge du contrôle des installations classées auront ainsi progressé de plus de 8 % en deux ans dans les DRIRE, les 20 postes ouverts en DSV confortant pour leur part les moyens de ces services de plus de 10 % en 2000. Les DIREN n’ont bien évidemment pas été oubliées et 36 postes nouveaux leur seront affectés en 2000.
Ces éléments marquent à mon sens des progrès encourageants, sans que l’on puisse pour autant sous-estimer les besoins non encore couverts dans la recherche d’une efficacité optimale ; nos effectifs demeurent insuffisants au regard des missions nouvelles que nous devons assumer pour répondre pleinement aux exigences environnementales de nos concitoyens, qui ne cessent de s’accroître. Le budget de l’environnement français demeure, en dépit des efforts consentis, plus faible que celui de la plupart des pays européens.
Enfin, et bien que celle ci ne se situe pas dans l’orbite directe du budget du ministère en charge de l’environnement dont l’examen nous réunit aujourd’hui, je ne serais pas complète si je ne vous disais un mot de la fiscalité écologique.
L’année 2000 marquera l’an II de la fiscalité écologique, dont je tiens à rappeler qu’elle ne constitue pas un prélèvement supplémentaire, mais une façon différente de percevoir l’impôt et de répartir le poids des prélèvements obligatoires.
Elle permet ainsi de réorienter la fiscalité en faveur de la protection de l’environnement, par le signal prix que permet d’adresser le niveau de la taxe. Ce signal en fait l’outil par excellence de l’application du principe pollueur-payeur, qui doit conduire à décourager les comportements polluants, et pas simplement à dégager les financements nécessaires à la réparation des dommages. Son affectation au PLFSS, par la réduction des prélèvements sur l’emploi qu’elle autorise, permet d’autre part de réorienter la fiscalité en faveur de l’emploi, constituant ce que nous qualifions de " second dividende ".
La TGAP sera ainsi étendue en 2000 à trois nouveaux domaines : les produits phytosanitaires à usage agricole et assimilés, les lessives et détergents commercialisés, l’extraction de granulats. Les taxes et redevances sur les installations classées pour la protection de l’environnement seront par ailleurs intégrées à la TGAP.
[Je ne saurais aborder ce sujet sans vous indiquer ma déception face à l’amendement que vous avez adopté sur l’article 4 du PLFSS, sur le volet taxation des lessives, qui, sur la base de motifs purement économiques négligeant le caractère plus ou moins toxique des composantes de ces produits et donc le volet environnemental de la mesure, revient à la convertir en taxation forfaitaire et horizontale.]
Je vous remercie de votre attention.
Je vais à présent, si vous me le permettez, répondre aux remarques et observations des différents groupes politiques qui m’ont été formulées en début de séance.
