Bruxelles, le 2 février 2000
La Commission européenne a adopté ce jour une communication sur le recours au principe de précaution. L'objectif de cette communication est d'informer toutes les parties intéressées comment la Commission applique ou entend appliquer ce principe, ainsi que d'établir des lignes directrices en vue de son application. Elle vise également à alimenter la réflexion en cours dans ce domaine, tant au niveau de l'UE qu'au niveau international. La communication souligne que le principe de précaution fait partie intégrante d'une approche structurée de l'analyse du risque et est également approprié pour la gestion du risque. Il couvre les cas où les données scientifiques sont insuffisantes, peu concluantes ou incertaines et où une évaluation scientifique préliminaire montre qu'on peut raisonnablement craindre que des effets potentiellement dangereux pour l'environnement et la santé humaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau de protection élevé recherché par l'Union européenne. La communication adoptée ce jour complète le récent Livre blanc sur la sécurité alimentaire, ainsi que l'accord conclu ce week-end à Montréal sur le Protocole de Carthagène sur la biosécurité.
La communication précise en outre les mesures pouvant être prises au titre du principe de précaution. Lorsqu'une action s'avère nécessaire, ces mesures devraient être proportionnées au niveau de protection recherché, ne pas introduire de discrimination dans leur application et être compatibles avec des mesures similaires déjà adoptées. Elles devraient également s'appuyer sur un examen des avantages et coûts potentiels de l'action ou de l'absence d'action, être réexaminées à la lumière des nouvelles données scientifiques et, partant, être maintenues tant que les informations scientifiques demeurent incomplètes, imprécises ou non concluantes et que le risque est considéré comme trop élevé pour être imposé à la société. Enfin, elles peuvent imputer la responsabilité - ou la charge de la preuve - de la production des preuves scientifiques nécessaires aux fins d'une évaluation complète du risque. Ces lignes directrices tendent à empêcher tout recours injustifié au principe de précaution en tant que forme déguisée de protectionnisme.
La communication adoptée ce jour a été présentée à la Commission par M. Erkki Liikanen, commissaire pour les entreprises et la société de l'information, par M. David Byrne, commissaire pour la santé et la protection des consommateurs, ainsi que par Mme Margot Wallström, commissaire pour l'environnement. Elle fait suite au discours prononcé le 5 octobre 1999 par le Président Romano Prodi devant le Parlement européen.
La communication rappelle qu'un certain nombre d'événements récents ont ébranlé la confiance du public et des consommateurs, étant donné que les décisions prises n'étaient pas étayées par des preuves scientifiques suffisantes et que leur légitimité était sujette à caution.
La Commission a toujours recherché un niveau de protection élevé, notamment en ce qui concerne l'environnement et la santé humaine, animale et végétale. Elle a pour règle de prendre des décisions visant à atteindre ce niveau de protection élevé en s'appuyant sur des données scientifiques solides et suffisantes. Toutefois, dans les cas où l'on pouvait raisonnablement craindre que des dangers potentiels affectent l'environnement ou la santé humaine, animale ou végétale, et où l'insuffisance des données scientifiques disponibles ne permettait pas de procéder à une évaluation scientifique détaillée, le principe de précaution a toujours été accepté politiquement comme constituant une stratégie de gestion du risque dans plusieurs domaines. Bien que le principe de précaution ne figure pas explicitement dans le traité CE, si ce n'est pour l'environnement, la Commission considère que sa portée est beaucoup plus vaste et s'étend également à la protection de la santé humaine, animale et végétale.
Il ressort clairement de la communication que le principe de précaution n'est ni une politisation de la science, ni l'acceptation d'un niveau zéro de risque, mais qu'il fournit au contraire des indications sur la voie à suivre lorsque la science ne peut apporter de réponses précises. La communication indique aussi de manière très claire que juger de ce qui représente un niveau de risque acceptable pour l'Union européenne constitue une responsabilité politique. Elle fournit un cadre d'action motivé et structuré permettant de remédier à l'incertitude scientifique et montre que le principe de précaution ne saurait justifier l'ignorance des preuves scientifiques et la prise de décisions protectionnistes.
Les lignes directrices horizontales établies dans la communication constitueront un outil utile à l'avenir pour la prise de décisions politiques dans ce domaine et contribueront à légitimer les décisions arrêtées lorsque la science ne permet pas d'apprécier pleinement les risques, ce qui permettra d'éviter des décisions inspirées par des craintes ou des perceptions irrationnelles. Cette communication a donc notamment pour objet de décrire avec clarté les situations dans lesquelles le principe de précaution peut être appliqué et de déterminer la portée des mesures prises à cet égard. Elle contribuera par conséquent à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur, ainsi qu'à assurer un niveau élevé de protection et de prévisibilité pour les consommateurs et les opérateurs économiques, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne.
Annexe
COMMUNICATION DE LA COMMISSION
sur le recours au principe de précaution
Résumé
Quand et comment utiliser le principe de précaution, tant dans l'Union européenne que sur la scène internationale, est une question qui suscite de nombreux débats et donne lieu à des prises de position diverses, et parfois contradictoires. De ce fait, les décideurs sont confrontés à un dilemme permanent, celui d'établir un équilibre entre les libertés et les droits des personnes, des secteurs d'activité et des organisations, d'une part, et la nécessité de réduire le risque d'effets négatifs sur l'environnement et la santé humaine, animale ou végétale, d'autre part. Par conséquent, trouver l'équilibre adéquat permettant de prendre des décisions proportionnées, non discriminatoires, transparentes et cohérentes requiert un processus de prise de décision structuré, fondé sur des données scientifiques détaillées et autres informations objectives.
Les objectifs de la présente communication sont au nombre de quatre:
- présenter dans ses grandes lignes l'approche que la Commission entend suivre dans l'application du principe de précaution;
- mettre au point des lignes directrices de la Commission pour l'application de ce principe;
- établir un accord sur la manière d'évaluer, d'apprécier, de gérer et de communiquer les risques que la science n'est pas en mesure d'évaluer pleinement;
- éviter tout recours injustifié au principe de précaution en tant que forme déguisée de protectionnisme.
La communication vise également à donner une impulsion au débat en cours sur le principe de précaution à la fois au sein de la Communauté et au niveau international.
3. Le principe de précaution n'est pas défini dans le Traité, qui ne le prescrit qu'une seule fois - pour protéger l'environnement. Mais, dans la pratique, son champ d'application est beaucoup plus vaste, plus particulièrement lorsqu'une évaluation scientifique objective et préliminaire indique qu'il est raisonnable de craindre que les effets potentiellement dangereux pour l'environnement ou la santé humaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau élevé de protection choisi pour la Communauté.
La Commission considère qu'à l'instar des autres membres de l'OMC, la Communauté dispose du droit de fixer le niveau de protection, notamment en matière d'environnement et de santé humaine, animale et végétale, qu'elle estime approprié. L'application du principe de précaution est un élément essentiel de sa politique, et les choix qu'elle effectue à cette fin continueront d'influer sur les positions qu'elle défend au niveau international quant à la manière d'appliquer ce principe.
4. Le principe de précaution devrait être considéré dans le cadre d'une approche structurée de l'analyse du risque, fondée sur trois éléments: l'évaluation du risque, la gestion du risque et la communication du risque. Il est particulièrement pertinent dans le cadre de la gestion du risque.
Le principe de précaution, que les décideurs utilisent essentiellement dans le cadre de la gestion du risque, ne doit pas être confondu avec l'élément de prudence que les scientifiques appliquent dans l'évaluation des données scientifiques.
Le recours au principe de précaution présuppose que les effets potentiellement dangereux d'un phénomène, d'un produit ou d'un procédé ont été identifiés et que l'évaluation scientifique ne permet pas de déterminer le risque avec suffisamment de certitude.
La mise en oeuvre d'une approche fondée sur le principe de précaution devrait commencer par une évaluation scientifique aussi complète que possible et, si possible, déterminant à chaque stade le degré d'incertitude scientifique.
5. Les décideurs doivent être conscients du degré d'incertitude lié aux résultats de l'évaluation des informations scientifiques disponibles. Juger ce qui est un niveau "acceptable" de risque pour la société est une responsabilité éminemment politique. Les décideurs confrontés à un risque inacceptable, à une incertitude scientifique et aux préoccupations du public ont le devoir de trouver des réponses. Par conséquent, tous ces facteurs doivent être pris en considération.
Dans certains cas, la bonne réponse pourrait consister à ne pas agir ou du moins à ne pas prendre une mesure juridique contraignante. Une vaste gamme d'initiatives sont disponibles en cas d'action, depuis une mesure légalement contraignante jusqu'à un projet de recherche ou une recommandation.
La procédure de décision devrait être transparente et associer dès le début et dans toute la mesure du possible la totalité des parties intéressées.
6. Si une action est jugée nécessaire, les mesures basées sur le principe de précaution devraient notamment :
- Etre proportionnées au niveau de protection recherché;
- Ne pas introduire de discrimination dans leur application;
- Etre cohérentes avec des mesures similaires déjà adoptées;
- Etre basées sur un examen des avantages et des charges potentiels de l'action ou de l'absence d'action (y compris, le cas échéant et dans la mesure du possible, une analyse de rentabilité économique);
- Etre réexaminées à la lumière des nouvelles données scientifiques;
- Etre capables d'attribuer la responsabilité de produire les preuves scientifiques nécessaires pour permettre une évaluation plus complète du risque.
La proportionnalité signifie l'adaptation des mesures au niveau choisi de protection. Le risque peut rarement être ramené à zéro, mais une évaluation incomplète du risque peut limiter considérablement le nombre d'options disponibles pour les gestionnaires du risque. Une interdiction totale peut ne pas être dans tous les cas une réponse proportionnée à un risque potentiel. Cependant, dans certains cas, elle peut être la seule réponse possible à un risque donné.
La non-discrimination signifie que des situations comparables ne devraient pas être traitées différemment et que des situations différentes ne devraient pas être traitées de la même manière, à moins qu'un tel traitement soit objectivement justifié.
La cohérence signifie que les mesures devraient être d'une portée et d'une nature comparable avec les mesures déjà prises dans des domaines équivalents où toutes les données scientifiques sont disponibles.
L'examen des avantages et des charges signifie qu'il faut établir une comparaison entre le coût global pour la Communauté de l'action envisagée et de l'absence d'action, tant à court qu'à long terme. Il ne s'agit pas d'une simple analyse de rentabilité économique : sa portée est beaucoup plus vaste et inclut des considérations d'ordre non-économique, telles que l'efficacité d'options possibles et leur acceptabilité par la population. Dans la mise en œuvre d'un tel examen, il faudrait tenir compte du principe général et de la jurisprudence de la Cour qui donnent la priorité à la protection de la santé par rapport aux considérations économiques.
L'examen à la lumière des nouvelles données scientifiques signifie que les mesures basées sur le principe de précaution devraient être maintenues aussi longtemps que les informations scientifiques sont incomplètes ou non concluantes et que le risque est toujours réputé trop élevé pour le faire supporter à la société, compte tenu du niveau approprié de protection. Les mesures devraient être réexaminées périodiquement à la lumière du progrès scientifique, et modifiées selon les besoins.
L'attribution de la responsabilité de fournir les preuves scientifiques est déjà une conséquence fréquente de ces mesures. Les pays qui imposent une autorisation préalable (autorisation de mise sur le marché) pour les produits réputés a priori dangereux renversent la charge de la preuve en les traitant comme des produits dangereux à moins et jusqu'à ce que les entreprises réalisent les travaux scientifiques nécessaires pour démontrer qu'ils ne le sont pas.
Lorsqu'il n'y a pas de procédure d'autorisation préalable, il peut appartenir à l'utilisateur ou aux pouvoirs publics de démontrer la nature d'un danger et le niveau de risque d'un produit ou d'un procédé. Dans de tels cas, une mesure de précaution spécifique pourrait être prise pour placer la charge de la preuve sur le producteur, le fabricant ou l'importateur mais ceci ne peut devenir une règle générale.
