La littérature sur les ressources en eau véhicule souvent une vision simpliste des conflits entre ruraux et urbains dans les régions sous tension hydrique ; elles seraient le siège d'un conflit insoluble et inégal résumé en trois points :
- les besoins en eau des zones urbaines croissent de manière explosive en raison de la démographie et de l'élévation du niveau de vie ; les ressources locales sont surexploitées et/ou polluées
- en conséquence, les grandes agglomérations et les industries qui concentrent les pouvoirs économique et politique sont amenées à mobiliser des ressources supplémentaires en évinçant de fait les utilisateurs agricoles
- cette lutte inégale met en danger à la fois les milieux naturels et la capacité d'auto suffisance alimentaire des pays concernés.
L'observation des situations réelles montre qu'elles échappent souvent à ce schéma, et obéissent à des déterminants diversifiés.
a) Le rapport de force joue parfois en faveur de l'agriculture
Dans de nombreux cas, la demande en eau agricole s'accroît, et progresse en volume plus vite que la demande urbaine. C'est vrai même dans des situations extrêmes de tension sur la ressource.
En Jordanie, l'irrigation des hautes terres de la région d'Amman, est passée de
3 000 à 33 000 ha entre 1976 et 1996, date à laquelle la distribution d'eau aux
1 900 000 habitants ne pouvait plus être assurée que deux jours par semaine. Le volume consommé par l'agriculture des hauts plateaux dépassait le double des ressources prélevées pour la ville (1).
Au Yemen, les puits qui desservent la capitale Sanaa (1 300 000 habitants) produisent moins de 40 l/hab/jour ; leur débit chute rapidement en raison de la surexploitation de l'aquifère par des forages privés (au moins 45 000 dans le pays, où le parc de machines de forage est de 200 unités). L'agriculture intensive y est en effet hautement profitable, bénéficiant de prêts bonifiés et de barrières douanières. Certains producteurs de qat (arbuste aux propriétés hallucinogènes) n'hésitent pas à acheter l'eau à 1 $/m3 à des revendeurs
[(1) World Bank Report : The Hashemite Kingdom of Jordan - Water Sector Review (1997)]
b) Bien des facteurs autres que l'accès à l'eau influent sur l'économie agricole
Parfois au contraire, la surface irriguée recule, mais ce n'est pas un effet de la concurrence urbaine sur l'eau. L'évolution des marchés agricoles, la salinisation des sols, l'emprise de l'urbanisation peuvent entraîner une déprise agricole qui libère "spontanément" des ressources en eau.
C'est le cas en Californie, où la disparition des subventions à la production du coton va entraîner une régression de cette culture.
Dans le Nord du Mexique, la mise en vigueur des accords de l'ALENA se traduit par une disparition des barrières douanières qui protégeaient les producteurs mexicains de céréales (blé, maïs…) de la concurrence des USA et du Canada ; ceux qui doivent supporter des coûts de pompage élevés ne peuvent plus équilibrer leurs charges. Dans cette situation, l'intérêt des agriculteurs n'est pas d'augmenter leur dotation d'eau, mais de disposer des moyens financiers nécessaires pour investir quand il en est encore temps dans une conversion vers des cultures pérennes sous irrigation localisée (arbres fruitiers, raisin de table, …) , qui leur permettent de tirer parti des avantages climatiques de leur terroir, et de dégager des revenus bien supérieurs, même sur des surfaces réduites.
L'accès au capital peut être pour les agriculteurs des pays du Sud, où les taux d'intérêt atteignent couramment 20%, un facteur encore plus contraignant que l'eau pour leur développement.
c) Les usages domestiques restituent une part importante des eaux prélevées
Lorsqu'une ville augmente de 100 m3 son prélèvement sur les ressources, elle augmente en moyenne de 70 m3 sa production d'eau usée. Dans beaucoup de pays du Sud, ces rejets sont considérés comme une ressource par les agriculteurs locaux.
Au voisinage de certaine villes du Pakistan, les fermages demandés par les propriétaires terriens sont plus élevés pour les parcelles irrigables avec des eaux usées que pour celles qui sont alimentées en eau naturelle. Ces pratiques comportent évidemment de graves risques sanitaires quand elles sont incontrôlées.
d) Les eaux souterraines échappent largement au contrôle public
Lorsque la compétition joue sur les eaux de surface, le contrôle des usages est plus aisé. Les droits d'eau sont plus souvent codifiés ; la priorité des usages urbains est généralement reconnue(2).
Il en va différemment dans l'utilisation des aquifères : le droit d'accès aux eaux souterraines appartient souvent -de jure ou de facto- aux propriétaires fonciers ruraux qui disposent des moyens financiers nécessaires pour la construction de forages. Il s'agit en général d'investissements très rentables, amortis en une seule saison de production agricole (d'autant plus que l'énergie électrique est souvent subventionnée pour les agriculteurs comme c'est le cas en Inde). Dans beaucoup de pays où le droits des eaux souterraines est peu contraignant, il existe une dramatique incitation économique à l'exploitation minière des aquifères pour l'irrigation. L'International Water Management Institute estime par exemple qu'un quart de la production agricole de l'Inde est tributaire de ressources souterraines surexploitées. La ressource en eau non renouvelable prélevée chaque année par l'irrigation dans le monde représente le double du débit du Nil(3).
La situation de la ville d'Amman illustre bien ce paradoxe. A la suite d'une concurrence non régulée avec l'agriculture pour l'exploitation de l'aquifère des hautes terres (initialement de bonne qualité), la Water Authority of Jordan doit se tourner de plus en plus vers les eaux de surface du King Abdullah Canal, qui sont de qualité médiocre et doivent être relevées sur 1200 m pour alimenter la ville. De ce fait l'agriculture de la vallée du Jourdain voit ses dotations se réduire.
[(2) Cependant, le système juridique est souvent peu adapté aux circonstances hydrologiques exceptionnelles : par exemple la pénurie qui a frappé l'agglomération de Manille (13 500 000 hab) lors du dernier épisode "El Niño" en 1998 était en partie due aux règles inadaptées qui régissent la répartition des eaux du barrage d'Angat entre la ville et les périmètres rizicoles.
(3) Sandra Postel in "State of the World 2000", the Worldwatch Institute]
Quel que soit le contexte, les tensions sur l'eau se concluent par des transaction entre ruraux et urbains
Dans les situations de réelle rareté, l'acceptation de payer pour les besoins domestiques devient élevée. Des transactions s'établissent entre la population urbaine et ceux qui contrôlent les accès à l'eau, même quand la ressource est réputée bien commun d'accès libre et que le concept de "marché de l'eau" n'a pas de fondement légal, comme dans les pays de culture islamique.
a) Taiz (Yemen)
A Taiz (D'après Ward, Moench et Handley, World Bank, 1998) , 3éme ville du Yemen comptant 350 000 habitants, le système public d'eau potable ne permet plus de desservir les usagers que d'une manière très aléatoire, parfois moins d'une fois par mois.
Une activité privée de distribution d'eau par citernes assure l'essentiel de l'alimentation de la ville, pour un prix de l'ordre de 1,5 USD/m3. Les transporteurs achètent l'eau aux propriétaires des puits 0,10 USD/m3, montant sensiblement supérieur au coût de revient ; au-delà du paiement du service, il y a donc bien commerce sur la ressource elle-même. Ce marché informel et spontané n'est pas régulé : il n'y a aucune garantie sur la qualité de l'eau, et pas d'accès au service pour les populations les plus défavorisées.
b) Amman
Dans des cas moins extrêmes, le secteur public peut intervenir plus ou moins pour réguler le marché informel. A Amman, la Water Authority of Jordan livre en période de tension de l'eau en citerne pour un prix de 2 USD/m3. Mais la ressource elle-même vient de puits privés appartenant à des propriétaires ruraux, qui complètent ainsi les revenus de l'agriculture.
c) Hermosillo (Mexique)
Quand le cadre juridique donne une existence légale aux "marchés" de l'eau, apparaissent des transactions structurées dans lesquelles les communautés rurales et urbaines s'expriment au travers de leurs institutions locales. Elles se nouent d'autant plus facilement que les pouvoirs sont décentralisés, autorisant des négociations directes entre les acteurs locaux.
L'exemple d'Hermosillo, capitale de l'Etat de Sonora au Nord - Ouest du Mexique, est une bonne illustration. Cette ville de 600 000 habitants est tributaire d'un barrage réservoir sur le rio Sonora, dont les apports aléatoires peuvent être nuls pendant plusieurs années consécutives. La situation devient insupportable dans une ville dont la population croît de 5% par an ; l'Etat de Sonora a lancé un projet de dessalement d'eau de mer de capacité 45 Mm3/an, afin de sécuriser les ressources. La ville étant située à 100 km de la côte et à 200 m d'altitude, cette solution nécessiterait un investissement de 200 à 250 M USD et aurait probablement pour effet de faire doubler le prix payé par les usagers en ville (environ 0,9 USD/m3 actuellement).
En octobre 2000, la municipalité d'Hermosillo - qui en vertu de la loi mexicaine de 1992 devrait prochainement se voir transférer la responsabilité de l'eau potable a procédé à l'analyse des enjeux croisés ruraux et urbains :
- l'agriculture représente 80% des consommations d'eau dans le bassin du Rio Sonora ; en particulier l'Association d'usagers qui gère le périmètre d'irrigation "Costa de Hermosillo" (50 000 ha) situé dans la plaine à l'aval, détient une concession de l'Etat Fédéral l'autorisant à prélever 400 Mm3/an dans un aquifère de grande capacité (mais surexploité et menacé d'intrusion d'eau salée).
- la profession agricole, frappée par le contexte concurrentiel évoqué précédemment, a engagé une action de conversion qui devrait permettre d'économiser environ 100 Mm3/an sur les volumes prélevés dans l'aquifère côtier, ce qui rétablirait un bilan positif pour ce dernier. La conversion est actuellement limitée par la capacité d'autofinancement des agriculteurs ; les besoins totaux en financement (coûts de plantation de vergers, transformation de l'irrigation gravitaire en goutte à goutte) sont du même ordre que pour le projet de dessalement.
La municipalité, après concertation avec les leaders de l'association d'irrigants, propose une alternative au dessalement fondée sur une transaction avec les agriculteurs de la Costa de Hermosillo :
- la ville acquerrait (de manière définitive ou par location de longue durée) des droits d'eau sur l'aquifère côtier, à hauteur de la moitié des ressources libérées par la conversion de l'agriculture. L'autre moitié permettrait la reconstitution progressive de la réserve souterraine
- le produit des indemnités versées à la communauté des irrigants complétées par le dispositif d'incitations financières déjà mises en place, permettrait d'achever rapidement la conversion agricole
Si un tel accord devait se concrétiser, il induirait des bénéfices pour toutes les parties : les agriculteurs pourraient faire progresser leurs revenus en optant pour des productions fruitières à haute valeur ajoutée ; les usagers urbains bénéficieraient d'une ressource garantie, en contrepartie d'une augmentation de prix plus modérée que dans l'option dessalement ; la restauration de l'aquifère serait facilitée.
En outre, les capacités de financement de la ville pourraient être en partie affectées au traitement des eaux résiduaires qui aujourd'hui sont utilisées brutes par certains agriculteurs et risquent de polluer l'aquifère sous-jacent.
d) San-Diego -Imperial Valley (Californie)
En 2000, a été signé en Californie un accord qui fera date par l'importance des volumes en jeu, après des négociations complexes faisant également intervenir des tierces parties concernées. Il lie :
- la San Diego County Water Authority (Syndicat intercommunal chargé de l'alimentation en eau potable "en gros" aux municipalités du comté -3 millions d'habitants) d'une part
- et l'Imperial Irrigation District, établissement public qui assure l'irrigation par gravité, par une prise sur le Rio Colorado, de 200 000 ha dans le désert californien, d'autre part. En raison des techniques d'irrigation employées et de l'aridité du climat, Imperial Valley consomme autant d'eau que 12 millions de Californiens (3,2 milliards de m3/an).
Aux termes de l'accord, signé pour 30 ans, Imperial va libérer progressivement 240 Millions m3/an en améliorant l'efficience des systèmes d'irrigation (en jouant sur le recyclage à la parcelle des eaux de drainage, qui vont s'évaporer dans la dépression alcaline de la Salton Sea).
L'Agence de San Diego pourra utiliser cette ressource pour sécuriser son alimentation, en la faisant transiter par le Colorado Aqueduct existant. Elle paiera à Imperial Valley 0,20 USD/m3 transféré, financement qui sera rétrocédé par le District aux fermiers acceptant d'entreprendre les travaux sur leur exploitations
Des outils techniques et contractuels encore peu connus dans le monde méditerranéen
a) Les "banques d'eau souterraine"
Le concept de "groundwater bank" est appliqué à grande échelle depuis une dizaine d'années dans la Central Valley de Californie et en Arizona. Déjà, dans les années 1975, certaines communautés d'irrigants de la région de Bakersfield (Kern County) avaient constitué des Water Storage Districts, afin de mutualiser les coûts de recharge de l'aquifère (surexploité pour l'irrigation) , par infiltration des crues printanières des torrents issus de la Sierra Nevada.
Plus récemment, l'Etat d'Arizona a construit le Central Arizona Project, aqueduc de 540 km issu du Colorado dont la principale fonction aujourd'hui est de recharger les aquifères surexploités des régions de Phoenix et Tucson. L'Etat a mis au point une institution ad hoc, l'Arizona Water Bank, gérée par son Departement of Water Resources.
On peut définir les groundwater banks de manière physique : ce sont des réservoirs souterrains de plusieurs milliards de m3, qui utilisent la capacité de stockage rendue disponible par la baisse de l'aquifère. Elles sont une réponse adaptée aux climats caractérisés par des cycles secs de plusieurs années, car elles permettent de constituer une réserve interannuelle pour un coût 10 fois moindre que des barrages, sans les inconvénients de l'évaporation et de l'alluvionnement(4).
On peut également les définir comme des institutions de gestion patrimoniale : les groundwater banks ont pour règle fondamentale de gestion l'équilibre sur une période pluriannuelle, des débits (prélèvements) et des crédits (recharge). Ce mécanisme permet donc de faire cesser la surexploitation de la ressource.
La banque d'eau souterraine peut être gérée de manière conjointe entre communauté d'irrigants et services urbains.
Le Water Storage District de Semitropic (Kern County), créé par des propriétaires ruraux à des fins initialement agricoles, a décidé vers 1990 d'ouvrir des "comptes" dans sa "banque", à hauteur de 1 200 Millions de m3 pour les agences urbaines de Californie du Sud et de la région de San Fransisco, ainsi qu'à un opérateur privé. Cette faculté est permise par la proximité entre le site et l'aqueduc de Californie (State Water Project) qui constitue l'artère principale du système hydraulique liant le Nord au Sud de l'Etat sur 900 kilomètres. Les collectivités urbaines stockent leur ressources des années excédentaires dans la Water Bank ; le district a mis en place des puits qui permettent de remettre cette réserve en circulation lorsque les déposants le demandent.
Depuis l'origine, les dépôts ont excédé les reprises de 780 Mm3, ce qui a provoqué une remontée de l'aquifère qui diminue les coûts de pompage à la charge des agriculteurs. De plus, les droits payés par les agences urbaines pour chaque dépôt, retrait, ainsi que pour la "location" des capacités ont permis de compenser une grande partie des coûts de fonctionnement du district, initialement à la charge des agriculteurs.
[(4) En réalité, elles sont complémentaires des barrages, mais constituent avec ces derniers des associations beaucoup plus efficientes qu'un seul réservoir de surface (c'est la notion de "conjunctive use")]
b) Les échanges entre eau naturelle et eau usée traitée
Au Mexique, la réutilisation agricole des eaux usées est pratiquée à grande échelle et de longue date. La société Degrémont (Groupe Suez Lyonnaise des Eaux) y a développé des process de traitement adaptés, qui permettent de contrôler les risques sanitaires (liés notamment aux œufs d'helminthes) tout en conservant les éléments fertilisants qu'apprécient les agriculteurs. Aujourd'hui, Degrémont est leader au Mexique sur un nouveau créneau, résultant de l'application du concept de BOT à la réutilisation agricole des eaux usées. La capacité de traitement installée ou en cours de construction par la société est de 9 m3/s dans des villes comme Ciudad Juarez, Puebla, Culiacan.
Le principe du montage fait intervenir trois acteurs :
- la municipalité qui initie le projet, attribue le marché, et paiera l'entreprise adjudicataire dans le cadre d'un contrat d'opération de 20 à 25 ans à l'issue duquel la propriété des ouvrages revient à la collectivité
- l'entreprise qui conçoit, finance, construit le projet et exploite le système. Outre la station de traitement, celui-ci comprend souvent des collecteurs d'eau usée, et les conduites principales qui acheminent les effluents traités vers leurs utilisateurs finaux
- le "distrito de riego" qui est le principal d'entre eux, et reçoit gratuitement ces eaux. Mais il arrive (c'est le cas à Ciudad Juarez) qu'en contrepartie les agriculteurs cèdent à la ville une partie de leurs droits sur une ressource naturelle (en l'occurrence le Rio Grande).
Dans ce cas encore, chacune des communautés y trouve son compte : les agriculteurs disposent d'une ressource garantie et économisent sur la fertilisation, des rejets sont évités pour le milieu récepteur, la ville accroît ses droits sur la ressource primaire.
Les "marchés de l'eau", une panacée ?
En conclusion, les exemples cités montrent que dans les régions soumises à tension hydrique, la question n'est pas de savoir si des transactions sur l'eau doivent avoir lieu entre ruraux et urbains : elles auront lieu immanquablement. Il s'agit plutôt de savoir si le système formel ou informel mis en place :
- préservera l'accès à une eau saine pour les personnes démunies
- répartira équitablement les bénéfices de l'opération entre les acteurs
- permettra aux tierces parties, non directement impliquées dans la transaction, de faire valoir leurs intérêts
- et surtout (condition la plus difficile), respectera les droits des générations futures qui par définition ne peuvent les revendiquer…
Lorsque les droits d'eau ne sont pas clairement formalisés, gestion durable et souci du service public ne pèsent pas lourd face aux rentes de situation…. Les exemples présentés montrent que des montages plus sophistiqués et produisant des bénéfices mieux répartis peuvent se mettre en place dans les pays autorisant les transactions sur les ressources en eau, par des négociations directes entre les acteurs locaux.
Les "marchés de l'eau" n'existeront jamais au même titre que ceux de l'énergie, car l'eau est un bien difficile à transporter et chargé de multiples dimensions non marchandes. Mais l'acceptation de certains mécanismes de marché dans les échanges entre utilisateurs peut faciliter la flexibilité sans laquelle aucune gestion intégrée ne pourra se réaliser.
Les cas réels nous rappellent aussi que l'eau n'est qu'un enjeu parmi bien d'autres dans les négociations entre communautés urbaines et rurales, et que les spécialistes que nous sommes doivent éviter de "voir midi devant leur porte".
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