Les partenariats public-privé à l’appui des projets d’infrastructure publics ?

Objectifs et résultats obtenus en Allemagne et en Europe

 

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La Banque européenne d’investissement organise, ce jour, une conférence sur le thème susmentionné qui se déroule à Berlin, au siège de la Représentation du Land de Brandebourg auprès de l’État fédéral. M. Wolfgang Roth, Vice-président de la Banque européenne d’investissement, en assure la présidence.

Parmi les orateurs figurent : M. Wolfgang Clement (ministre fédéral de l’économie et du travail), M. Karl Diller (secrétaire d’État parlementaire, ministère fédéral des finances), M. Achim Grossmann (secrétaire d’État parlementaire, ministère fédéral des transports, de la construction et du logement), M. Friedrich Merz (député), M. Peter Klaus (membre du Conseil d’administration de la Kreditanstalt für Wiederaufbau) et Mme Birgit Diezel (ministre des finances du Land de Thuringe).


On trouvera ci-après un résumé du discours de M. Wolfgang Roth :

« Les PPP à l’appui des investissements dans le domaine des infrastructures en Allemagne - beaucoup de paroles mais peu de résultats concrets »

Les partenariats public-privé mis sur pied pour la planification, la réalisation, le financement, la gestion et l’exploitation d’infrastructures font l’objet de discussions enthousiastes en Allemagne, mais les réalisations concrètes sont encore peu nombreuses. Il en va différemment dans les pays européens voisins ainsi que dans d’autres régions. Les investissements réalisés chaque année, à l’échelle mondiale, au travers de PPP sont de l’ordre de 7,5 à 9 milliards d’EUR, dont environ 40 % en Grande-Bretagne, pays où le concept de PPP est apparu au début des années 90. Dès le départ, la Banque européenne d’investissement a accompagné activement cette évolution et elle a, à ce jour, financé une soixantaine de projets de type PPP à l’aide de prêts totalisant 16 milliards d’EUR. La BEI fait ainsi partie des principaux bailleurs de fonds dans ce secteur.

Au cours des derniers mois, la BEI a partagé l’expérience acquise à l’échelle européenne avec différents ministères de Länder mais aussi de l’État fédéral afin d’encourager, en Allemagne également, le développement des PPP. La situation financière critique que connaissent l’État fédéral, les Länder et les collectivités locales, constitue un argument de poids en faveur de l’utilisation de nouveaux modes de financement qui permettent de surmonter les difficultés budgétaires et de rattraper les retards d’investissements. La part des investissements bruts du secteur public a été ramenée de 3 % du PIB au début des années 80 à quelque 1,8 %. Or, les besoins d’investissements sont immenses, notamment pour les nouvelles liaisons de transport, en particulier sur les axes est-ouest, pour les écoles, les établissements d’enseignement supérieur et les hôpitaux.

Il est possible, grâce aux PPP, de réaliser dans des délais plus courts et à un coût moindre des investissements en matière d’infrastructures pour lesquels, bien souvent, les frais d’exploitation courants sont également moins élevés. Les PPP contribuent dès lors dans une large mesure à la modernisation et à l’accroissement de l’efficacité du secteur public, ainsi qu’à une utilisation optimale du capital. L’expérience a montré, en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas, en Espagne, au Portugal et en Grèce, qu’il est possible de réduire les coûts de 10 à 20 % par rapport à la réalisation et à l’exploitation en régie administrative des mêmes infrastructures. Pour mettre en place des PPP, le secteur public doit sélectionner, au moyen d’un appel à la concurrence, les entreprises qui deviendront ses partenaires privés. Suivant le modèle de PPP choisi, il peut être demandé aux partenaires potentiels de soumettre des offres complètes pour le financement, mais aussi pour la planification, la construction, l’exploitation, ainsi que pour l’ensemble des travaux d’entretien. En contrepartie, le partenaire privé perçoit une rétribution sous la forme d’un pourcentage déterminé des recettes, provenant par exemple de péages routiers, ou d’une rémunération versée par l’État pendant toute la durée du contrat, qui peut aller jusqu’à 30 ans. Parallèlement, le partenaire privé est tenu pour responsable des dépassements éventuels de coûts et se voit infliger des pénalités si les prestations convenues ne sont pas fournies dans les délais fixés. Il ressort d’enquêtes détaillées menées par la Cour des comptes britannique (National Audit Office) que les investissements publics réalisés dans le cadre de PPP accusent, en moyenne, des dépassements de coût et des retards de réalisation inférieurs de 70 % et de 66 % respectivement.

Les PPP visent donc en premier lieu l’amélioration du rapport coût-efficacité pour ce qui est de la fourniture et de l’entretien des infrastructures, et non pas (du moins pas prioritairement) la mise en place de nouvelles sources de financement ou l’obtention de financements autrement qu’à partir des budgets publics. Les débats (à teneur partiellement idéologique) qui ont lieu en Allemagne au sujet des PPP, sont trop axés sur les manquements aux principes de « transparence » et d’« exactitude » budgétaires et sur la création de « budgets occultes », et passent donc à côté du sujet.

Afin d’accroître la rentabilité d’un projet grâce à un PPP, il convient de calculer et de planifier les coûts liés à l’investissement concerné sur l’ensemble de sa durée de vie. L’investissement de départ, les coûts d’exploitation et d’entretien, la maintenance et les investissements de remplacement ainsi que les coûts de financement doivent être évalués dans leur globalité, et ce dès la phase de planification. Ce n’est qu’en comparant tous les coûts des projets de substitution que l’on peut prendre la bonne décision. L’expérience a également montré que les coûts de la réalisation d’un projet d’infrastructure et les redevances d’utilisation versées par le secteur public ou l’usager privé tendent à diminuer lorsque le nombre de partenaires privés potentiels pour l’établissement d’un PPP augmente, que l’exécution du projet est davantage standardisable, que les risques sont plus maîtrisables et que la réussite du projet est plus prévisible (car ces paramètres peuvent alors par exemple être pris en compte dans les calculs des banques prêteuses).

En République fédérale d’Allemagne, la législation budgétaire, ainsi que les normes et dispositions administratives connexes obligent les collectivités locales (Länder et communes) à pratiquer une gestion économique avisée et assortie de contrôles. Cependant, à l’heure actuelle, les coûts et recettes d’un investissement, considérés sur toute la durée de vie de ce dernier, les risques liés au projet et les frais financiers, de même que l’amortissement de l’investissement, ne sont pas correctement pris en compte. Par conséquent, il s’avère difficile de juger, comparativement, de la rentabilité de différents investissements du secteur public entre eux, et, partant, il est également compliqué d’évaluer l’efficacité économique d’un investissement pour lequel il faut choisir entre une réalisation en régie administrative exclusivement ou au travers d’un PPP. Cela signifie que pour pouvoir déterminer correctement les avantages des PPP par rapport à la fourniture traditionnelle d’un service en régie administrative, il convient tout d’abord de définir une échelle d’évaluation axée sur des critères de gestion micro-économique. Un tel étalon de mesure est en outre nécessaire pour comparer entre eux les différents types de PPP, chacun de ceux-ci impliquant une répartition différente des risques inhérents au projet entre le secteur public et le partenaire privé. Idéalement, les risques liés à un projet, y compris les risques politiques et naturels, doivent être pris en charge par la partie la mieux à même de les maîtriser. Grâce au transfert partiel des risques au secteur privé, le secteur public a accès aux avantages découlant de leur gestion privée. Les risques de retard, voire d’échec dans la réalisation des projets, en sont ainsi considérablement réduits.

En Europe, l’expérience montre que la répartition des tâches entre l’État et le secteur privé doit se dérouler en stricte conformité avec les règles établies, de sorte que chaque partie exécute les tâches pour lesquelles elle est la plus compétente. De même, il est avéré que ce n’est qu’après une longue phase d’apprentissage que l’on peut économiser un maximum de coûts. Il est également évident que les PPP ne constituent pas la panacée et la réalisation d’un projet dans le cadre d’un partenariat public-privé n’est pas nécessairement un gage de succès. Un mauvais projet restera un mauvais projet, qu’il soit ou non mis en œuvre à la faveur d’un PPP. Ce qui est important, c’est que les partenaires privés (en particulier les banques) participent à la planification à un stade précoce. Les banques ne prendront en effet part au financement des PPP que lorsque les risques auront été limités et clairement définis. C’est à cette condition qu’il est possible de mobiliser des financements extérieurs en quantité suffisante et à des conditions satisfaisantes.

Pour appliquer le modèle de PPP à grande échelle et avec succès, un degré élevé de coordination, de coopération et de mise en commun de l’expérience entre le secteur privé et le secteur public, mais aussi entre les différents organismes publics, est nécessaire. D’autres pays ont pris une mesure importante qui a donné de très bons résultats : ils ont créé un centre de compétences national chargé de fournir des services de consultance, qui vont des conseils d’ordre stratégique durant la phase initiale des projets à l’élaboration d’orientations pour l’évaluation des projets d’investissement. La définition d’une échelle d’évaluation basée sur des critères de gestion micro-économique servant à étalonner la rentabilité des projets revêt également une importance capitale. Il est particulièrement important, en Allemagne, de faire participer les villes et les collectivités locales qui doivent prendre à leur charge la majeure partie des investissements publics en matière d’infrastructure. Car c’est à ce niveau que l’on peut escompter réaliser, à moyen terme, les plus fortes augmentations d’efficacité, et c’est également à cet échelon que les investissements accusent le plus grand retard. Il convient, enfin, de réviser les fondements juridiques des PPP, non pas dans le but de favoriser ces derniers, mais pour éliminer les nombreux obstacles à leur mise en œuvre.